En 2015, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que contiene 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La Agenda fijó el ritmo en relación con muchos aspectos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III), que se celebrará en Quito (Ecuador) del 17 al 20 de octubre de 2016. Si bien el conjunto completo de los ODS es importante para Hábitat III, el Objetivo 11, “lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”, incluidas sus siete metas, es especialmente importante, pues abarca varios componentes que afectan a la sostenibilidad de las ciudades y las regiones, como la vivienda, el transporte, la planificación, el patrimonio cultural y ambiental, la reducción del riesgo de desastres, el impacto ambiental y los espacios públicos.

Recientemente se redactó la Nueva Agenda Urbana, que los gobiernos aprobarán en Quito y en la que se reafirma el apoyo de los Estados Miembros a todos los componentes del Objetivo 11. Las dos partes del documento final, a saber, la Declaración de Quito sobre Ciudades y Asentamientos Humanos Sostenibles para Todos y el Plan de Aplicación de la Nueva Agenda Urbana de Quito, enuncian claramente las tres prioridades que enmarcarán el logro del Objetivo 11 y los aspectos urbanos de los demás ODS y llevarán a la consecución de la urbanización sostenible en los próximos decenios. Las prioridades son contar con el apoyo de una estructura de gobernanza, crear y mantener la planificación y gestión del desarrollo espacial urbano del siglo XXI y establecer mecanismos sólidos de financiación.

Si bien la Nueva Agenda Urbana fomenta que estas prioridades se alcancen con medidas simultáneas y sinérgicas, las recomendaciones sobre la planificación urbana proporcionan una hoja de ruta clara para que los encargados de adoptar decisiones, ya sea en el ámbito público o en el privado, adapten los programas a su entorno particular. Respecto de la orientación general, se remiten a las Directrices Internacionales sobre Planificación Urbana y Territorial, aprobadas en abril de 2015 por el Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat). Estas proporcionan orientación para establecer las funciones de planificación en distintos niveles: nacional (por ejemplo, la conexión y el equilibrio del sistema de pueblos y ciudades); metropolitano (por ejemplo, el desarrollo económico regional, los vínculos entre zonas rurales y urbanas y la protección de los ecosistemas); municipal (por ejemplo, el diseño y la protección de los sistemas de espacios públicos de las ciudades, las inversiones de capital en infraestructura básica, el trazado general de manzanas y la conectividad); y barrial (por ejemplo, diseños específicos por lugar y espacios urbanos comunes en una localidad).

Las disposiciones restantes de la Agenda presentan varios conceptos relativos a la estructura y la forma de las ciudades y las regiones. Uno de estos insta a la “aplicación de políticas y planes de ordenación territorial integrados, policéntricos y equilibrados”. En este sentido, los Estados Miembros reconocen que las zonas metropolitanas compuestas de asentamientos de diferentes escalas y funciones permiten a las personas elegir entre una variedad de modalidades de residencia; pueden facilitar las economías de escala que contribuyen a la eficiencia y la sinergia de las actividades evitando, sin embargo, las deseconomías relacionadas con la congestión y el exceso de densidad que hay en muchos lugares; y facilitan la conservación de valiosos servicios de las tierras agrícolas y los ecosistemas y la eliminación de asentamientos en zonas propensas a los desastres, como llanuras inundables y pendientes pronunciadas. La inclusión del término “integrados” en este concepto se refiere a establecer y entramar sistemas internos complementarios, como el transporte, el agua y el saneamiento, la vivienda, los espacios abiertos y los servicios comunitarios en las zonas urbanas. Ello mejoraría el funcionamiento de sistemas internos y sistemas externos similares, como lo exigen las ciudades, los pueblos y las aldeas, para asegurar que las sinergias fuertes entre zonas rurales y urbanas faciliten el intercambio de bienes (por ejemplo, alimentos en las ciudades) y servicios (atención de la salud en las zonas rurales).

De conformidad con su mandato dimanante de una conferencia sobre vivienda y desarrollo sostenible, la Nueva Agenda Urbana sitúa la vivienda en el núcleo de sus disposiciones. Hace una referencia clara al derecho a una vivienda adecuada como componente del derecho a un nivel de vida adecuado, establecido en acuerdos anteriores de las Naciones Unidas, en particular la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948. A este respecto, la promoción de la seguridad de la tenencia, así como el suministro de servicios básicos, es un compromiso fundamental. La Agenda también especifica la necesidad de construir barrios de ingresos mixtos y al mismo tiempo esforzarse por garantizar unidades asequibles y ocuparse de los sin techo, vincular el transporte público, dar cabida a personas vulnerables (personas de edad, mujeres y personas con discapacidad) y tratar de manera justa a los refugiados.

Además de promover ciudades y regiones que funcionen, un objetivo importante de las disposiciones sobre planificación, y del desarrollo urbano sostenible en su conjunto, es reducir o prevenir la expansión descontrolada. Aunque las zonas urbanas solo ocupan aproximadamente el 2% de la superficie terrestre, suelen estar situadas cerca de cuerpos de agua y tierras agrícolas fértiles, ya que las grandes poblaciones urbanas necesitan acceso a alimentos y agua. Cuando sus poblaciones crecen, las ciudades extienden sus periferias de forma fragmentada y descontrolada, causando estragos en la agricultura, amenazando la biodiversidad y debilitando los servicios de los ecosistemas. Como medida preventiva, la Nueva Agenda Urbana insta a que se planifique la extensión urbana para gestionar el desarrollo espacial urbano y dar cabida al creciente número de habitantes, ya sean migrantes rurales o residentes de segunda generación en los barrios marginales. Por extensión urbana se entiende una gran superficie de tierras baldías en la periferia conectada a la ciudad por carreteras, así como por transporte y redes de abastecimiento de agua. Su diseño se caracteriza por la exclusión de tierras y la protección de tierras suficientes para crear una red de calles con servicios, instalaciones comunitarias básicas (escuelas y centros médicos) y espacio de esparcimiento abierto; el resto de las tierras queda disponible para autoconstrucción. Naturalmente, los programas de mejoramiento de los barrios marginales complementan los programas de extensión urbana. La Agenda propone mecanismos para prestar servicios de transporte, agua, alcantarillado, electricidad, educación y salud. La ejecución de una política de extensión urbana y mejoramiento de los barrios marginales depende de que las autoridades cuenten con un marco jurídico propicio que probablemente incluya la utilización de expropiaciones y disposiciones reglamentarias para proteger los espacios públicos. Además, la Agenda insta al fortalecimiento de las diversas capacidades de financiación.

Los Estados Miembros reconocen la necesidad de controlar el crecimiento desordenado incluyendo como indicador de los ODS la medición de la eficiencia del uso de la tierra: el coeficiente entre la tasa de consumo de tierra y la tasa de crecimiento demográfico. Este punto de referencia puede utilizarse, junto con el consumo de tierra per cápita, para vigilar y controlar la dirección y la calidad del crecimiento. Afortunadamente, los adelantos en la teleobservación y los modelos de población conexos permitirán que los encargados de la gestión urbana empleen esas mediciones de manera económica y eficiente. En Hábitat III se presentarán dos ejemplos: el Proyecto de Urbanización elaborado por ONU-Hábitat, el Lincoln Institute of Land Policy y New York University Stern, que incluye el trazado de mapas de 200 ciudades y su extensión a lo largo del tiempo; y la herramienta Global Human Settlement Layer del Centro Común de Investigación de la Comisión Europea, que describe las aglomeraciones urbanas del mundo y está conectada con las matrices de población de la Universidad de Columbia. Estas herramientas contribuyen a la cada vez más importante ciencia de las ciudades.

En Hábitat III también se anunciará otra propuesta estimulante que se basa en las políticas recomendadas sobre extensión urbana y mejoramiento de los barrios marginales, el Premio de Prosperidad Urbana/Zonas RENEWW . Esta iniciativa contempla la utilización de técnicas de economía circular para vincular una extensión urbana con los asentamientos existentes. Fue concebida por una coalición de múltiples partes emprendida por el Departamento de Estado de los Estados Unidos de América y varios asociados, entre otros, el Laboratorio Nacional de Energías Renovables, el World Resources Institute, y los departamentos y escuelas de diseño e ingeniería de la Universidad de Pensilvania, la Universidad Texas A&M y la Universidad de Ciencia y Tecnología de Misuri. La iniciativa tiene por objeto incentivar ideas sobre modelos descentralizados y de circuito cerrado de planificación territorial y prestación de servicios periurbanos que sustituyan los combustibles fósiles por energías renovables, obtengan agua, biogás y fertilizantes de aguas residuales, y produzcan alimentos y biocombustible a partir de insumos reciclados, cogenerados prácticamente sin producir desechos netos. Cada zona RENEWW ofrecerá, a una distancia cercana a pie o en bicicleta, un espacio verde para la recreación comunitaria, servicios de reciclado y saneamiento, y un lugar para la compra de alimentos frescos, productos reciclados, biocombustibles y agua potable. Una zona RENEWW situada en el límite exterior de un asentamiento informal existente será un puente hacia una extensión urbana adyacente.

Otras consideraciones de planificación reflejarán el Objetivo 11, como se desprende de una lectura a fondo de la Nueva Agenda Urbana. Además de las disposiciones sobre vivienda, transporte y planificación, la Agenda incluye el aprovechamiento y la protección del patrimonio cultural y natural, la creación de plataformas para la participación significativa en la adopción de decisiones, el fomento de la reducción del riesgo de desastres, la promoción de la gestión ambientalmente racional de desechos y la provisión de espacios verdes abiertos y accesibles al público.

Por último, el gran avance no es que la Nueva Agenda Urbana promueva el Objetivo 11 por su valor intrínseco, sino que sirva como medio para reforzar los principios del Objetivo en favor del desarrollo urbano sostenible, como los de no dejar a nadie atrás, erradicar la pobreza, aprovechar los beneficios de aglomeración de la urbanización para generar prosperidad, y promover la sostenibilidad ambiental en términos tangibles, prácticos y medibles. Así pues, ofrece argumentos sólidos a favor de ciudades y regiones bien planificadas. Al ir más allá de la enunciación y brindar muchos detalles concretos, como el buen funcionamiento de los numerosos sistemas basados en el uso de la tierra y códigos de construcción eficaces, y políticas fiscales equitativas, la Agenda ofrece orientación práctica a los Estados Miembros que deseen adoptar medidas al respecto.

La Nueva Agenda Urbana es un documento creado por los Estados Miembros que se centra en las funciones de los gobiernos nacionales sobre promoción de la vivienda y desarrollo urbano sostenible, pero también pone de relieve la necesidad de fomentar la participación de una amplia gama de interesados no gubernamentales en su aplicación. Afortunadamente, la Agenda ofrece estímulos importantes en varias esferas. Subraya la importancia de establecer políticas urbanas nacionales y facultar a las autoridades locales y subnacionales para que asuman las funciones pertinentes a sus jurisdicciones. También reconoce la importancia de la participación de los interesados, incluidos aquellos organizados al amparo de los grupos tradicionales principales, y señala además la importancia de otras plataformas innovadoras que surgieron en el proceso preparatorio de Hábitat III. Si bien no todas figuran en la Agenda, están bien documentadas en fuentes públicas de información, incluidos los documentos oficiales de las resoluciones y las declaraciones formuladas en las reuniones de las Naciones Unidas, publicaciones académicas y la prensa, representada por Citiscope, Next City y Cities Today. Estas innovaciones incluyen el uso de dependencias de políticas dirigidas por expertos y el Equipo de Tareas Mundial de Gobiernos Locales y Regionales el establecimiento de la Asamblea General de Asociados para Hábitat III la organización de 11 conferencias regionales y temáticas y la institución de reuniones oficiales con los interesados.

La Agenda pone de relieve la necesidad de contar con orientaciones prácticas basadas en datos empíricos, innovaciones y relaciones sólidas entre la ciencia y la política en la planificación urbana y territorial y la formulación de las políticas correspondientes. También apoya el establecimiento de mecanismos institucionalizados para compartir e intercambiar información, conocimientos y experiencia, subrayando la necesidad conexa de creación de capacidad. Además, la Agenda pide que ONU-Hábitat coordine la colaboración entre los organismos de las Naciones Unidas para definir los vínculos con otras iniciativas, como las relativas al desarrollo sostenible, la reducción del riesgo de desastres y el cambio climático. En particular, exige una evaluación de ONU-Hábitat para determinar si su labor relativa a la Agenda requerirá una revisión de su mandato para acometer estas tareas con eficacia. Por último, la Agenda insiste en que la estructura posterior a Hábitat III se base en las plataformas existentes, como el Foro Urbano Mundial, y exhorta a la Asamblea General a que informe cada cuatro años sobre los progresos realizados.

En resumen, con respecto al desarrollo urbano sostenible y los medios para alcanzarlo, la Nueva Agenda Urbana enumera tres prioridades principales: la gobernanza, la planificación y las finanzas. Proporciona orientación sustantiva amplia sobre cada uno de estos temas, especialmente la planificación, sin ser prescriptiva. La Agenda tiene en cuenta la necesidad de generar coaliciones de gobiernos e interesados múltiples para su aplicación y reconoce la necesidad de renovar y hacer crecer la ciencia de las ciudades mediante la generación y difusión de conocimientos empíricos prácticos. Este documento de 24 páginas está lleno de ideas. Ahora corresponde a los Estados Miembros crear un entorno propicio para la aplicación de esta hoja de ruta. Si bien llevará algún tiempo aplicar los cambios sugeridos, seguir centrándose en los elementos fundamentales, como se ha descrito más arriba, aumentará la probabilidad de realizar progresos importantes para las personas que viven en las ciudades y regiones de todo el mundo.