23 de febrero de 2023
Entre el 30 de julio y el 2 de agosto de 2010 tuvieron lugar una serie de ataques en el territorio de Walikale, en la zona este afectada por el conflicto de la República Democrática del Congo. Durante estos ataques contra civiles, al menos 303 personas de 13 aldeas sufrieron violaciones sistemáticas por parte del grupo Nduma Defensa del Congo (NDC) y otros grupos armados ilegales.1 Fue una tragedia humana de enormes proporciones en una región que ya llevaba sufriendo varios años de violencia. Además, antes y después de estos hechos, miembros del NDC cometieron otros graves delitos en la región.
El 23 de noviembre de 2020, un tribunal congolés sentenció al exlíder del NDC, Ntabo Ntaberi Sheka, a cadena perpetua por crímenes de guerra, como asesinato, violación, esclavitud sexual y reclutamiento de niños por delitos cometidos entre 2007 y 2017 en el territorio de Walikale.2 La Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUSCO) ofreció protección a víctimas y testigos, así como apoyo técnico, logístico y financiero a las autoridades judiciales congolesas durante las investigaciones conjuntas y el juicio.
Este caso ilustra de muchas formas la importancia de que las operaciones de paz de las Naciones Unidas respalden la justicia nacional y las instituciones de seguridad. Este apoyo es esencial para la mitigación de factores potenciales que impulsan los conflictos. Resulta especialmente importante en contextos en los que existe una falta de confianza entre la población y los representantes estatales, o un deseo de los afectados de tomarse la justicia por su mano. Resultados como los del caso contra el antiguo líder del NDC refuerzan la credibilidad, la legitimidad y la rendición de cuentas de las instituciones estatales, como la fuerzas de seguridad, y ayudan a preservar y a proteger los derechos humanos.
La ausencia de justicia alimenta directamente el conflicto. Un chico cuyos amigos o familiares hayan sido víctimas puede ser reclutado por grupos armados ilegales. La falta de justicia, ya sea real o percibida, desemboca en resentimiento y conflicto a nivel tanto individual como social.
Se tarda décadas en realizar una reforma básica de la justicia y de los sistemas de seguridad. Y, sobre todo, la ausencia de una tradición de un poder judicial independiente o representativo e inclusivo puede constituir un impedimento fundamental para la reforma.
Las operaciones de paz de las Naciones Unidas que respaldan la justicia nacional y las instituciones de seguridad se rigen por las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Estos mandatos se clasifican históricamente en tres amplias categorías: apoyo ejecutivo, apoyo a la creación de capacidades y apoyo directo a la seguridad. El objetivo global sigue siendo fortalecer las capacidades nacionales, ampliar la autoridad del Estado y mejorar la efectividad y la inclusión de las instituciones de justicia y seguridad, así como la confianza en ellas, en aras de prevenir la violencia, luchar contra la impunidad y mantener la paz. Esta asistencia se presta fundamentalmente desde la perspectiva del refuerzo de la cadena de justicia penal, —incluidas las instituciones de orden público, judiciales y penitenciarias—, componente central de la estabilización y los esfuerzos en materia de seguridad en situaciones de conflicto y posconflicto.
En un informe histórico publicado en 2011,3 el Banco Mundial demostró la relación crítica entre unas instituciones sólidas de justicia y seguridad, la creación de empleo y la mitigación de los ciclos de violencia. Sin duda, este es el caso en sociedades en situaciones de conflicto y posconflicto, en las que un liderazgo a nivel estatal, una clara visión y unos objetivos globales resultan cruciales para la reforma de la justicia y la seguridad. En contraposición, la ausencia de liderazgo o la reticencia a aplicar reformas por partes interesadas clave suelen representar importantes obstáculos para un desarrollo significativo o una seguridad sostenible.
Se tarda décadas en realizar una reforma básica de la justicia y de los sistemas de seguridad. Y, sobre todo, la ausencia de una tradición de un poder judicial independiente o representativo e inclusivo puede constituir un impedimento fundamental para la reforma. Ahora bien, partiendo de este esfuerzo a largo plazo, las operaciones de paz pueden tener un efecto inmediato si se centran en iniciativas específicas, en particular orientadas a la rendición de cuentas por delitos que impulsan el conflicto y la inestabilidad. Esto es aplicable a contextos en que la corrupción y las influencias a menudo responden a intereses personales de los que ostentan el poder, quienes pueden querer mantener el statu quo. Asimismo, rara vez se considera una gran prioridad la reforma de las prisiones, puesto que los detenidos se encuentran entre las personas más marginadas de la sociedad.
Sin embargo, pueden darse varias oportunidades de reforma en sociedades en conflicto y posconflicto. Los acuerdos de paz y las iniciativas de reforma constitucional, junto con un liderazgo apropiado a los más altos niveles políticos, pueden impulsar un cambio real. El hecho de que las instituciones de justicia y seguridad puedan necesitar una reconstrucción completa como resultado del conflicto crea la posibilidad de llevar a cabo un escrutinio, una selección, un reclutamiento y una formación de una nueva generación de funcionarios policiales, judiciales y penitenciarios. El nombramiento de personal cualificado y debidamente formado, así como la creación de sistemas adecuados de apoyo administrativo, pueden suponer también un comienzo único de una importante reforma. Todo ello, junto con el establecimiento de instituciones funcionales encargadas de la rendición de cuentas y la disciplina interna y externa, puede dibujar un nuevo paradigma para el sistema judicial y la impartición de justicia y seguridad en un Estado.
Hemos extraído varias lecciones clave de la experiencia de las operaciones de paz de las Naciones Unidas. En primer lugar, ya se reconoce la importancia de un enfoque inclusivo y colaborativo, en el que se apoyen los planes y las prioridades nacionales en la ejecución del mandato. En segundo lugar, toda iniciativa debe basarse en objetivos políticos y de seguridad claros, y debe desarrollarse como apoyo a ellos, pues la reforma de la justicia y de las instituciones de seguridad es, en muy raras ocasiones, una cuestión puramente técnica. En tercer lugar, puede resultar útil emplear un enfoque gradual a la hora de dar impulso a sectores específicos que pueden servir de modelos para otras áreas. En cuarto lugar, a pesar de las prioridades concurrentes, este tipo de iniciativas siempre requiere de esfuerzos a largo plazo, que exigen a su vez importantes inversiones de capital humano y financiero. Al mismo tiempo, resulta crucial centrarse a corto plazo en iniciativas concretas que puedan tener un impacto inmediato; en particular, en lo que se refiere a la rendición de cuentas por delitos que pueden alimentar el conflicto y la inestabilidad.
Y, por último y más importante, el liderazgo es la clave. Resulta necesario mantener una visión clara al más alto nivel estatal, que pueda reflejarse ampliamente en la actitud de la población y fomentar una cultura de respeto por el Estado de derecho. Aunque el personal policial, judicial y penitenciario de las Naciones Unidas representa menos del 10 % del despliegue global en operaciones de paz, sus actividades son fundamentales para el logro de la paz y la seguridad sostenibles, así como para una correcta ejecución de los mandatos de estas misiones. Cada vez más, estos mandatos respaldan el Estado de derecho en países que se están recuperando del conflicto y, por extensión, sustentan el desarrollo de instituciones creíbles y legítimas. Esta es una condición esencial para conseguir la paz y la seguridad sostenibles en estos contextos.
Notas
1Informe del Secretario General de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo, 8 de octubre de 2010, S/2010/512, párrafo 8.
2Informe del Secretario General de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo, 30 de noviembre de 2020, S/2020/1150, párrafo 44.
3El Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial: Conflicto, seguridad y desarrollo, 2011, ISBN: 978-0-8213-8500-5.
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