Memoria del Secretario General sobre la labor de la Organización
B. Mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales
El último año demostró claramente la complejidad de los conflictos contemporáneos y los retos que entraña preparar respuestas internacionales coherentes y eficaces. Múltiples fuentes de inestabilidad interactúan en países como el Afganistán, Haití, Malí y los países del Sahel, la República Árabe Siria, la República Centroafricana, la República Democrática del Congo, Somalia y el Yemen. Estas incluyen el sectarismo, la delincuencia, el extremismo, la exclusión, la corrupción, las presiones relacionadas con los recursos, la demografía y el medio ambiente; la capacidad y legitimidad precarias del Estado; la proliferación de las violaciones de los derechos humanos; los vecinos inestables, el uso de armas explosivas contra civiles, y la porosidad de las fronteras, que permite las corrientes ilícitas de armas, estupefacientes y personas. Esos factores, combinados con la innovación tecnológica, han fortalecido a los grupos armados y a los elementos delictivos y extremistas, proporcionándoles mayores medios para causar daños considerables, como las tácticas asimétricas. Esos grupos suelen estar bien equipados y disponer de recursos suficientes, con un alcance transnacional sin precedentes, y a veces tienen motivaciones ideológicas. Algunos de estos entornos plantean desafíos considerablemente más complejos que en el pasado.
Los civiles han pagado un precio elevado e inaceptable en el último año, en particular en casos en que la comunidad internacional está dividida y carece de la voluntad política colectiva para actuar, como en la República Árabe Siria. El marco normativo para la protección de los civiles, incluidos el concepto de «responsabilidad de proteger» y los debates sobre la «responsabilidad al proteger», ha seguido siendo objeto de debate, que no siempre ha ido acompañado de medidas. He iniciado una reflexión en la Organización sobre el fortalecimiento de nuestra propia capacidad para responder a situaciones de crisis y proteger los derechos humanos mediante el seguimiento del Panel de Examen Interno de las Actividades de las Naciones Unidas en Sri Lanka. Hemos acordado reafirmar la visión de nuestras responsabilidades colectivas, revitalizar nuestra interacción con los Estados Miembros, desarrollar mecanismos de respuesta más eficaces de las sedes, y reforzar nuestra presencia en los países, la capacidad en materia de derechos humanos y la gestión de la información. Insto a los Estados Miembros a que estén dispuestos a desempeñar el papel fundamental que les corresponde y demuestren la voluntad de actuar de consuno para poner fin a las violaciones atroces del derecho internacional humanitario y el derecho de los derechos humanos. No podemos permitirnos que el hecho de estar tan acostumbrados a que los civiles sean los más castigados por la violencia nos haga perder nuestro sentido de indignación y nuestra voluntad de actuar.
La variedad de agentes que intentan contribuir a la respuesta a estos desafíos sigue ampliándose y diversificándose. Se ha convertido en una práctica común que las Naciones Unidas trabajen conjuntamente o establezcan asociaciones oficiales con otros agentes internacionales y regionales. Esos arreglos han funcionado cuando los agentes involucrados tienen objetivos comunes, ventajas comparativas claras e influencia política complementaria, y se coordinan eficazmente. Pero queda mucho por hacer para que los agentes internacionales, regionales y subregionales trabajen de consuno y aprovechen la experiencia adquirida sobre maneras eficaces de distribuir la carga en entornos complejos.
A lo largo del último año, las Naciones Unidas desempeñaron su labor a través de diversos mecanismos, incluidos 15 operaciones de mantenimiento de la paz, 14 misiones políticas especiales sobre el terreno, 10 enviados y asesores especiales, y numerosos equipos de las Naciones Unidas en los países en todo el mundo. Las Naciones Unidas intensificaron sus esfuerzos para mejorar la eficacia de sus actividades en el ámbito de la paz y la seguridad, por medios como la iniciativa de la capacidad civil, la designación de un coordinador global en asuntos relacionados con la policía, la justicia y el sistema penitenciario después de conflictos y en otras situaciones de crisis, y la aplicación de políticas internas sobre las transiciones de las misiones de mantenimiento de la paz y sobre la debida diligencia en materia de derechos humanos en la prestación de asistencia a las fuerzas de seguridad nacionales.
La prevención de los conflictos y la mediación
Las Naciones Unidas estuvieron a la vanguardia de una serie de iniciativas de prevención y mediación durante el último año, gracias en parte a la mejora de nuestra capacidad de apoyo a la mediación, asociaciones nuevas y más sólidas con la Liga de los Estados Árabes, la Unión Africana, la Unión Europea, la Organización de los Estados Americanos y la Organización de Cooperación Islámica, así como un fuerte apoyo político de los Estados Miembros. La Organización estuvo también en condiciones de responder rápidamente al aumento de la tensión por conducto de sus oficinas regionales en África Occidental, África Central y Asia Central y por conducto de su equipo de reserva de expertos en mediación. En reconocimiento de la continua falta de representación de la mujer en los procesos de paz, lo cual es lamentable, la Organización también intensificó sus esfuerzos para desarrollar la capacidad de los grupos de mujeres de modo que puedan participar en esos procesos, en la medida de lo posible.
En África, nombré a una Enviada Especial, la primera mediadora de las Naciones Unidas, para apoyar la aplicación del Marco para la Paz, la Seguridad y la Cooperación en la República Democrática del Congo y la Región. Visité la región con el Presidente del Banco Mundial para llamar la atención sobre los problemas conexos de la paz, la estabilidad y el desarrollo. Reconociendo la interrelación entre los desafíos en materia de seguridad, gobernanza, asistencia humanitaria y desarrollo a que se enfrentan los países del Sahel, las Naciones Unidas elaboraron una estrategia integrada para la región. La Organización también colaboró estrechamente con la Unión Africana y otros asociados a fin de lograr el objetivo de restablecer el orden constitucional en Guinea-Bissau, Malí y la República Centroafricana, tras los cambios de gobierno inconstitucionales y la consiguiente inestabilidad en esos países.
Se prestó amplio apoyo a la mediación en el Yemen para ayudar a aplicar la transferencia negociada y pacífica del poder y a poner en marcha el diálogo nacional. En el Líbano, las Naciones Unidas siguieron prestando apoyo a los esfuerzos de las autoridades para preservar la seguridad, la estabilidad y la unidad nacional. Facilitar el progreso en el proceso de paz israelo-palestino siguió siendo una de las principales prioridades y espero que la reciente reanudación de las conversaciones directas conduzca a un acuerdo pacífico y a una solución biestatal. Los esfuerzos conjuntos de la Organización con la Liga de los Estados Árabes para poner fin a la violencia en la República Árabe Siria y poner en marcha un proceso que conduzca a una solución política dieron escasos resultados ante la continuación del estancamiento político sobre el terreno, en la región y en el Consejo de Seguridad, así como la trágica escalada militar. Los esfuerzos para mitigar las consecuencias regionales del conflicto en la República Árabe Siria, incluida la carga que soportan los países vecinos debido al flujo de refugiados, también fueron insuficientes habida cuenta de la magnitud de la crisis
En Europa, seguí ofreciendo mis buenos oficios a las partes en Chipre para lograr un arreglo amplio y también apoyé activamente las deliberaciones internacionales de Ginebra sobre Georgia y el Cáucaso meridional, junto con la Unión Europea y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa. También hemos redoblado los esfuerzos para encontrar una solución mutuamente aceptable para la «cuestión del nombre» entre Grecia y la ex República Yugoslava de Macedonia. En Asia Central, en estrecha colaboración con el Banco Mundial, la Organización promovió una cooperación cada vez más estrecha en la ordenación de los recursos hídricos. En América del Sur, donde las conversaciones de paz entre el Gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia se iniciaron en agosto de 2012, las Naciones Unidas apoyaron la contribución de la sociedad civil a través de los mecanismos de diálogo.
Transiciones democráticas y elecciones
Hubo amenazas alarmantes a los logros que tanto ha costado conseguir en la gobernanza democrática en el último año, incluidas restricciones a la sociedad civil y reveses en el orden constitucional, siendo Egipto el caso más dramático. Insto a todas las partes a que se concentren en poner fin a la violencia y la incitación, fomentar una reconciliación genuinamente inclusiva, y restablecer el estado de derecho. También hubo casos, como Myanmar y Somalia, donde se registraron progresos tangibles. La Organización ofreció apoyo a las transiciones políticas en una amplia gama de casos.
Desde septiembre de 2012, la Organización apoyó la preparación y celebración de elecciones en 55 Estados Miembros, a petición de estos o con un mandato del Consejo de Seguridad. En el Afganistán, ayudamos a la Comisión Electoral Independiente en la reforma del marco jurídico electoral, la inscripción de votantes y la creación de capacidad. Se prestó especial atención a asegurar una amplia participación para prevenir la exclusión como consecuencia de los problemas de seguridad, fomentando así la confianza en los procesos electorales previstos en 2014 y 2015. En el Iraq, las Naciones Unidas siguieron prestando asesoramiento técnico y desarrollando la capacidad de la Alta Comisión Electoral Independiente. Se lograron importantes progresos en lo relativo a la participación de la mujer y la inclusión de las personas con discapacidad.
En Somalia, la Organización apoyó la finalización de la Constitución provisional y el establecimiento de un nuevo parlamento federal, con lo cual se puso fin a ocho años de transición política. En junio de 2013, se estableció una nueva Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en Somalia para prestar apoyo político y estratégico a las autoridades de Somalia en sus esfuerzos por consolidar la paz y la seguridad y establecer nuevas estructuras federales, de cara a las elecciones nacionales previstas para 2016. Lamentablemente, algunos colegas de las Naciones Unidas pagaron por esos esfuerzos con su vida y la población de Somalia sigue padeciendo niveles inaceptables de inestabilidad. La Misión de Apoyo de las Naciones Unidas en Libia apoyó el traspaso del Consejo Nacional de Transición al Congreso Nacional General, elegido democráticamente, en agosto de 2012. Además, se prestó apoyo al proceso constitucional, a las elecciones para la asamblea de redacción y a la continuación de la construcción y reforma de las instituciones del nuevo Estado libio. Mi Representante Especial para África Occidental contribuyó a disipar el clima de desconfianza entre el Gobierno y la oposición en Guinea y a reanudar las conversaciones sobre los preparativos para las elecciones legislativas. En Kenya, en el período previo a las elecciones generales de marzo de 2013, las Naciones Unidas mantuvieron contactos periódicos con los principales dirigentes políticos para promover el respeto del estado de derecho. En Burundi, las Naciones Unidas facilitaron la adopción de una hoja de ruta inclusiva para la preparación de las elecciones presidenciales de 2015. Mediante una participación sostenida, las Naciones Unidas también promovieron el diálogo político y la reconciliación nacional en Bangladesh, Maldivas y Myanmar.
Mantenimiento de la paz
La complejidad de los conflictos contemporáneos impone desafíos que afectan al núcleo mismo de las operaciones de mantenimiento de la paz. En el último año, la Organización recibió el mandato de desplegar misiones de mantenimiento de la paz en entornos inestables y poco propicios, donde persistían las hostilidades y aún no se habían alcanzado soluciones políticas. En algunos casos, se estaba realizando operaciones de lucha contra el terrorismo. En la República Árabe Siria, la falta de avances hacía una resolución política y la intensificación de la violencia armada limitaron la capacidad de la Misión de Supervisión de las Naciones Unidas en la República Árabe Siria de ejecutar su mandato, que no se renovó después de cuatro meses. Otras operaciones de mantenimiento de la paz de la región también sintieron los efectos de la situación en ese país. La Fuerza de las Naciones Unidas de Observación de la Separación continuó ejerciendo su importante función en el mantenimiento del alto el fuego entre Israel y la República Árabe Siria de 1974, pero modificó sus operaciones y su posición a fin de continuar ejecutando su mandato y, al mismo tiempo, reducir al mínimo los riesgos para el personal que representaban los enfrentamientos en curso entre los miembros de las Fuerzas Armadas de la República Árabe Siria y la oposición armada dentro de la zona de separación. La Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en el Líbano aumentó su vigilancia en el sur del Líbano. En mayo de 2013, el Consejo de Seguridad autorizó el despliegue de la Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en Malí, con el mandato, entre otras cosas, de prestar apoyo al diálogo político nacional y el proceso electoral, así como ampliar la autoridad del Estado, estabilizar los principales centros de población y proteger a la población civil. En la República Democrática del Congo, la captura de Goma en noviembre de 2012 por parte del grupo armado conocido como Movimiento 23 de Marzo (M23) hizo que la comunidad regional e internacional volviera a ocuparse del tema, lo que llevó a la firma por parte de 11 Estados del Marco para la Paz, la Seguridad y la Cooperación. El Consejo de Seguridad autorizó el establecimiento de una brigada de intervención dentro de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo, con el mandato de llevar a cabo operaciones ofensivas selectivas con el objetivo de neutralizar y desarmar a los grupos armados, a título excepcional, sin crear un precedente y sin perjuicio de los principios acordados del mantenimiento de la paz.
Las tareas asignadas a la Organización en las resoluciones 2098 (2013) 
y 2100 (2013) del Consejo de Seguridad representan una evolución, no una revolución, en las actividades de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. Todo uso de la fuerza por parte del personal de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas debe realizarse en el contexto de un claro proceso o acuerdo político y de conformidad con el derecho internacional humanitario. En Malí, la República Democrática del Congo y otros lugares, continuarán aplicándose los principios básicos del mantenimiento de la paz, en el entendimiento de que la imparcialidad no significa la neutralidad ante las atrocidades y de que mantener el consentimiento no significa permitir que elementos perturbadores eviten que las misiones de las Naciones Unidas ejecuten sus mandatos. Además, a medida que se despliegan operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas en nuevos contextos, se necesitan instrumentos adecuados para enfrentar amenazas nuevas o intensificadas, incluidos multiplicadores de fuerzas, una mejora del mando y el control e instrumentos de información y análisis más eficaces.
Otras operaciones de mantenimiento de la paz enfrentaron situaciones de seguridad inestables en el último año. La Misión de las Naciones Unidas en Sudán del Sur siguió prestando apoyo para la protección de civiles en medio de una intensificación de la violencia entre comunidades en el estado de Jonglei. Pese a estos desafíos, se alcanzaron hitos en la transición política, entre ellos la finalización del censo nacional y el examen de la constitución. Con el apoyo de la Fuerza Provisional de Seguridad de las Naciones Unidas para Abyei, en marzo de 2013 se pusieron en funcionamiento el Mecanismo Conjunto de Verificación y Vigilancia de Fronteras y la Zona Fronteriza Desmilitarizada Segura, lo que contribuyó a mejorar las relaciones entre el Sudán y Sudán del Sur. En Darfur (Sudán), la evolución de la dinámica del conflicto permitió que la Operación Híbrida de la Unión Africana y las Naciones Unidas en Darfur (UNAMID) se concentrara en las zonas que presentaban las mayores amenazas a la seguridad, reduciendo al mismo tiempo el número de efectivos militares y de policía. Sin embargo, la intensificación de la violencia en algunas partes de Darfur, incluidos ataques contra efectivos de la UNAMID, ha puesto de relieve la necesidad de aumentar la capacidad de la misión de disuadir y enfrentar las amenazas contra la población civil.
Varias operaciones de mantenimiento de la paz dieron inicio a un proceso de redimensionamiento o reducción del número de efectivos. Después de 14 años de mantener una presencia en Timor-Leste por mandato del Consejo de Seguridad, la última misión de las Naciones Unidas allí, la Misión Integrada de las Naciones Unidas en Timor-Leste, finalizó su mandato en diciembre de 2012. Las Naciones Unidas y Timor-Leste comenzarán ahora una nueva etapa de su relación, centrada en el desarrollo y en la continuación de fortalecimiento de las instituciones. En Liberia, la celebración con éxito en la segunda elección después del conflicto permitió que la Organización empezara a reducir el componente militar de la Misión de las Naciones Unidas en Liberia y aumentara al mismo tiempo su presencia policial para mejorar la capacidad de las instituciones nacionales encargadas de hacer cumplir la ley. Asimismo, los avances en la consolidación de la paz en Côte d’Ivoire permitieron que la Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire retirara un batallón en 2013. En Haití, la mejora de la seguridad ha permitido que la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití redujera su componente uniformado y pasara a centrarse en la consolidación de la estabilidad política y el estado de derecho.
Se incrementó la capacidad de las misiones políticas especiales y de mantenimiento de la paz de ocuparse de las necesidades concretas de las mujeres y los niños mediante el despliegue de asesores sobre la mujer y de protección de la infancia y de la mejora de la capacitación. Mis representantes especiales incrementaron las actividades de promoción en el nivel nacional para el fomento de la capacidad y el fortalecimiento de las actividades de prevención y respuesta, entre otras cosas mediante el seguimiento y la presentación de informes. Con el apoyo de las Naciones Unidas, los Gobiernos de la República Democrática del Congo, Somalia, Sudán del Sur y Myanmar firmaron planes de acción para poner fin a las violaciones de los derechos del niño relacionadas con los conflictos.
Las asociaciones de colaboración con organizaciones regionales y subregionales, entre ellas la Unión Africana, la Unión Europea, la Organización del Tratado del Atlántico Norte y la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva, siguen siendo un componente importante de las medidas de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. Esto continuará a medida que se despliegan operaciones en entornos inestables. Las Naciones Unidas continuaron prestando apoyo a la capacidad de la Unión Africana de planificar, desplegar y administrar sus operaciones de apoyo a la paz, incluso por medio de la Oficina de las Naciones Unidas ante la Unión Africana. En Somalia, se desplegaron alrededor de 17.700 efectivos militares y de policía de la Misión de la Unión Africana en Somalia y se mantuvieron con el apoyo de la Organización para promover la paz en el país. Las Naciones Unidas también proporcionaron orientación y conocimientos técnicos a la Comisión de la Unión Africana sobre la puesta en funcionamiento de la Fuerza Africana de Reserva y contribuyeron a la elaboración de material fundamental de doctrina y capacitación. La aprobación por la Unión Europea de un plan de acción para mejorar su apoyo a las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas y revitalizar el Comité Directivo de las Naciones Unidas y la Unión Europea sobre Gestión de Crisis fue especialmente importante.
Las Naciones Unidas continuaron fortaleciendo los mecanismos de apoyo a las operaciones de mantenimiento de la paz, incluido un marco de orientación estratégica para la policía internacional y normas genéricas de capacidad para batallones de infantería y oficiales de Estado Mayor. Se realizaron mejoras en el marco de gobernanza y gestión de la estrategia global de apoyo a las actividades sobre el terreno y sus principales indicadores del desempeño para contribuir a asegurar que el apoyo a las actividades sobre el terreno fuera más rápido, de mejor calidad y más eficaz. Las tasas de vacantes del personal internacional en las misiones de mantenimiento de la paz y misiones políticas especiales cayó al 12,6% en marzo de 2013, lo que representa una reducción en relación con su punto máximo del 33,8% en 2008.
Consolidación de la paz
En mi informe al Consejo de Seguridad sobre la consolidación de la paz inmediatamente después del conflicto, reconocí la existencia de múltiples fuentes de inestabilidad, el alto riesgo de recaídas y el carácter de largo plazo de las actividades de consolidación de la paz, y establecí nuevas orientaciones prioritarias, poniendo de relieve la importancia de la inclusividad, la construcción institucional y el apoyo internacional sostenido. La difícil tarea que enfrentan la Comisión de Consolidación de la Paz, el Fondo para la Consolidación de la Paz y la Oficina de Apoyo a la Consolidación de la Paz se puso de relieve en el último año debido a los grandes reveses sufridos en varios países, especialmente Guinea-Bissau y la República Centroafricana. En otros casos, sin embargo, la Comisión y el Fondo pudieron promover la consolidación de la paz, prestando el apoyo político y financiero necesario para la participación eficaz y pacífica de los partidos políticos de las elecciones en Sierra Leona, financiando el retiro de 3.928 efectivos militares en Guinea, contribuyendo a la celebración de la conferencia de asociados de Burundi, y prestando apoyo al primer centro de justicia y seguridad en Liberia. El Fondo para la Consolidación de la Paz se utilizó también para prestar apoyo a medidas fundamentales para la transición política o la consolidación de la paz en Kirguistán, Nepal, el Níger, Somalia y el Yemen. Recaudó más de 80 millones de dólares en 2012, la suma más alta desde 2008.
Informe completo
