Ответственность по защите

Введение

На Всемирном саммите 2005 года все главы государств и правительств подтвердили, что несут ответственность за защиту населения от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. Ответственность по защите опирается на три равнозначных основных компонента: ответственность каждого государства по защите своего населения (компонент I); ответственность международного сообщества по оказанию государствам помощи в защите их населения (компонент II); и ответственность международного сообщества по защите, когда государства явно оказываются не в состоянии защитить свое население (компонент III). Принятие в 2005 году концепции ответственности по защите олицетворяет собой торжественное обязательство и большие надежды на будущее, в котором нет места этим преступлениям.

Принимая во внимание весь спектр и интенсивность кризисных ситуаций, разворачивающихся сейчас в мире, многие считают необходимым заявить о провале концепции. В то же время существенный прогресс в разработке концепции и практических мер для ее полноценного осуществления позволяет говорить о более оптимистичном сценарии. Для того чтобы определить дальнейшие шаги в деле осуществления ответственности по защите, необходимо учитывать оба фактора.

Проблемы

Не вызывает сомнений тот факт, что, несмотря на прогресс, мы еще далеки от достижения цели, намеченной в 2005 году. Весьма тревожные события последних нескольких лет грозят увеличить разрыв между обязательствами глав государств и правительств и повседневной реальностью, с которой сталкивается население по всему миру.

Сегодня можно говорить о целом ряде ситуаций, в которых население подвергается риску совершения против него преступлений, подпадающих под концепцию ответственности по защите. Такие кризисы возникают на фоне ослабевающего интернационализма, недостатка уважения к нормам международного гуманитарного права и праву прав человека, отсутствия политического единства в основных директивных органах, таких как Совет Безопасности, и усиливающихся пораженческих настроений в отношении программ действий, предусматривающих достижение амбициозных целей, в том числе в плане защиты.

Мы являемся свидетелями тревожного пренебрежения основополагающими установками международного права. Во многих вооруженных конфликтах, вспыхнувших в последние годы, стороны в конфликте сознательно нарушают нормы международного гуманитарного права; мы видим широкомасштабные и вопиющие нападения на пользующиеся защитой гражданские объекты, такие как больницы и школы, а также на пользующийся защитой персонал, такой как гуманитарные работники и работники здравоохранения.

Окружение гражданских общин в Сирии и отказ в гуманитарной помощи вызывают особую обеспокоенность, поскольку эти действия причиняют людям невообразимые страдания. В нашу современную эпоху мирные жители в зонах конфликтов не должны сталкиваться с угрозой голода или умирать вследствие отсутствия базовой медицинской помощи. Журналисты и правозащитники также по-прежнему подвергаются нападениям с вызывающей тревогу частотой.

Отрезвляющим фактом является то, что, несмотря на появление жестоких негосударственных вооруженных группировок, большинство серьезных нарушений норм международного гуманитарного права и права прав человека, которые могут быть приравнены к жестоким преступлениям, по-прежнему совершаются вооруженными силами и вспомогательными военизированными формированиями государств. Аналогичным образом правительства не привлекают тех, кто виновен в совершении жестоких преступлений, к ответственности. На международном уровне некоторые государства — участники Римского статута, на основании которого был учрежден Международный уголовный суд, не сотрудничают с Судом или даже предпринимают шаги по выходу из Статута, чтобы избежать расследования злодеяний и уголовного преследования виновных. Совет Безопасности всё с большей неохотой передает дела на рассмотрение Суда, а некоторые политические руководители в явной форме добиваются иммунитета от правовой ответственности.

Возможности

Любая честная оценка требует от нас посмотреть в лицо суровой реальности, описанной выше. Вместе с тем мы также должны принять во внимание другие факторы, которые свидетельствуют о прогрессе. С 2005 года многого удалось добиться.

Во-первых, наше взаимодействие с государствами-членами и ежегодные неформальные диалоги об ответственности по защите в Генеральной Ассамблее свидетельствуют о наличии консенсуса в отношении многих ключевых элементов концепции. Достигнуто общее понимание того, что предупреждение составляет сущность концепции ответственности по защите; что усилия по оказанию помощи государствам в осуществлении ими ответственности по защите должны предприниматься с учетом принципа национальной ответственности; что коллективные международные действия должны использовать весь набор дипломатических, политических и гуманитарных мер; и что применение военной силы должно рассматриваться только в качестве крайней меры.

Во-вторых, все главные межправительственные органы Организации Объединенных Наций обсудили концепцию и четко заявили об ответственности по защите, а в некоторых случаях приняли тематические и посвященные конкретным странам резолюции в отношении концепции. Совет Безопасности сослался на ответственность по защите более чем в 50 резолюциях и заявлениях своего Председателя. Совет по правам человека упомянул концепцию в нескольких резолюциях, в последний раз в резолюции о правосудии переходного периода от 30 сентября 2016 г.¹ Кроме того, Канцелярией Специального советника по предупреждению геноцида и Специального советника по вопросу об ответственности по защите был разработан рамочный документ по анализу жестоких преступлений, опубликованный в качестве официального документа Организации Объединенных Наций², который распространялся и использовался в рамках Организации и за ее пределами, способствуя выполнению задачи раннего предупреждения и ранних действий.

В-третьих, на протяжении последнего десятилетия мы наблюдаем за развитием региональных и глобальных сетей координаторов по вопросу об ответственности по защите и предупреждению геноцида и жестоких преступлений; эти сети могут содействовать созданию национальной и региональной архитектуры, необходимой для осуществления этой концепции, и способствовать обмену передовой практикой и опытом. В Нью-Йорке и Женеве действуют межрегиональные группы друзей концепции ответственности по защите, в состав которых входят более 50 членов. Также осуществляются важные инициативы по повышению осведомленности об ответственности по защите среди законодателей и парламентариев. Это важнейшая работа, которую необходимо поддерживать.

Дальнейшие шаги

Достигнутый прогресс, безусловно, должен получить дальнейшее развитие, и требуется приложить дополнительные усилия для устранения спорных моментов. В концептуальном плане, например, государства-члены попросили представить дальнейшие разъяснения касаемо оснований для осуществления коллективных действий в рамках третьего компонента концепции ответственности по защите, и особенно для рассмотрения вопроса о предоставлении Советом Безопасности разрешения на применение военной силы в тех случаях, когда государства явно оказываются не в состоянии защитить свое население.

Кроме того, хотя государства-члены неоднократно подчеркивали свою поддержку в деле предупреждения жестоких преступлений, это не преобразуется в достаточной мере в конкретную поддержку превентивных стратегий. Необходимо провести честную оценку факторов уязвимости отдельных стран. Организация Объединенных Наций всегда настаивала на том, что ни одно государство и ни один регион не может считать себя не подверженным риску совершения жестоких преступлений и что все государства должны начать с того, чтобы сосредоточиться на сферах своей ответственности в рамках компонента I. Предупреждение жестоких преступлений должно быть сначала обеспечено на национальном уровне. Планомерное осуществление предполагает совместную работу различных ветвей власти и гражданского общества над разработкой конкретных политических мер и созданием эффективной системы предупреждения. Внутри страны каждое общество должно изучить собственные факторы риска и источники противодействия и реагировать таким образом, как это будет наиболее уместно в тех или иных условиях. Существующие процедуры, такие как универсальный периодический обзор Совета по правам человека, могут использоваться для того, чтобы поощрять проведение государствами оценки более долгосрочных рисков совершения жестоких преступлений и определение мер по их смягчению. Безусловно, это влечет за собой необходимость выведения ответственности по защите за пределы дипломатических кабинетов в Нью-Йорке, Женеве и региональных центрах на уровень национальной политики. Организация Объединенных Наций продолжит поддерживать все усилия, направленные на укрепление противодействия жестоким преступлениям с помощью превентивных мер. Новый Генеральный секретарь взял на себя четкое обязательство сделать проблему предупреждения центральной темой своей повестки дня.

Основным препятствием, однако, остаются серьезные политические интересы влиятельных государств, которые противодействуют принятию заблаговременных мер по урегулированию ситуаций, подвергающих население риску. Очевидно, именно так обстояло дело, когда летом 2011 года с нарастанием кризиса в Сирии и по мере того как гражданская война порождала всё более частые и безжалостные преступные злодеяния, решительные меры по изменению ситуации продолжали блокироваться. Совсем недавно мы могли наблюдать это и в других обстоятельствах, в том числе в Йемене.

Необходимо найти способы расширить политическую базу в Совете Безопасности для осуществления своевременных и решительных коллективных действий. Первое, с чего необходимо начать, — обеспечить принятие обязательств со стороны членов Совета не блокировать действий, направленных на устранение угрозы геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. В настоящее время существуют конкретные инициативы по обеспечению таких обязательств, которые я полностью поддерживаю. Нам также следует научиться предотвращать совершение злодеяний в условиях отсутствия единства в Совете.

В некоторых случаях блокирование на глобальном политическом уровне открывает возможности другим действующим лицам, в частности на национальном, субрегиональном и региональном уровнях, которые могут взять инициативу в свои руки. Именно это, без сомнения, произошло в случае активных и согласованных совместных усилий по оказанию гуманитарной помощи сирийцам со стороны Организации Объединенных Наций, ее государств-членов и представителей гражданского общества.

Заключение

Как показало последнее десятилетие, активные и согласованные действия могут значительно изменить ситуацию. В рамках следующего этапа осуществления концепции ответственностипо защите необходимо усвоить предыдущий опыт и отталкиваться от конкретных  результатов, достигнутых в этой области. Подобная коллективная приверженность концепции по защите станет гарантией того, что этот принцип ляжет в основу действий, направленных на более эффективную защиту всех групп населения.

Примечания:

1 A/HRC/RES/33/19.

2 A/70/741—S/2016/71.