Резюме программы отслеживания поездок в контртеррористических целях

Наращивание потенциала государств-членов в области предупреждения, выявления и расследования террористических преступлений и связанных с ними поездок с использованием предварительной информации о пассажирах (API) и записей регистрации пассажиров (PNR)

Контекст программы

Члены террористических и других транснациональных организованных преступных групп по-прежнему пользуются тем, что в системе обнаружения террористов по всему миру сохраняются пробелы и изъяны. Большое число возвращающихся и перемещающихся иностранных боевиков-террористов (ИБТ) представляют собой серьезную угрозу для глобальной безопасности. Поезд-ки воздушным транспортом расширили возможности взаимодействия во всем мире, и, согласно прогнозам, в ближайшие 20 лет их объемы увеличатся вдвое. Повышению всеобщей мобильно-сти способствуют и другие виды сообщения, в частности морской и железнодорожный транспорт. В этой связи обработка данных о пассажирах имеет существенное значение для идентификации, обнаружения и перехвата ИБТ и других серьезных преступников, включая тех, информация о перемещениях которых в противном случае не была бы известна властям, как до, так и во время и после завершения поездки.

В своей резолюции 2178 (2014) Совет Безопасности призвал государства-члены потребовать, чтобы авиационные компании, действующие на их территории, предоставляли соответствующим национальным властям предварительно собранную информацию о пассажирах (API) для выяв-ления случаев выезда с их территории либо попыток въезда на их территорию или транзитного проезда через нее иностранных боевиков-террористов. В резолюции 2396 (2017) Совет Безопас-ности, опираясь на резолюцию 2178 (2014), установил новые международные обязанности. Под-твердив свои требования в отношении API, Совет Безопасности также призвал государства-члены "развивать потенциал для сбора, обработки и анализа, в соответствии со стандартами и рекомендованной практикой ИКАО, данных записей регистрации пассажиров (PNR) и обеспечи-вать, чтобы эти данные использовались всеми их компетентными национальными органами и доводились до их сведения, при полном уважении прав человека и основных свобод." Кроме то-го, важнейшее значение имеет обеспечение более широкого использования перечней известных преступников и террористов.

В своем недавнем двухгодичном обзоре хода осуществления Глобальной контртеррористиче-ской стратегии Организации Объединенных Наций (A/RES/72/284) Генеральная Ассамблея вновь выразила озабоченность по поводу увеличения притока в террористические организации новых членов, завербованных за рубежом, в том числе иностранных боевиков-террористов, и по поводу той угрозы, которую это создает для всех государств-членов. Кроме того, она призвала все государства-члены противодействовать этой угрозе «путем активизации их сотрудничества и разработки надлежащих мер по предотвращению этого явления и борьбе с ним, включая обмен информацией, пограничный контроль для выявления поездок, в том числе посредством выпол-нения обязательств об использовании систем предварительного сбора информации о пассажирах, данных записей регистрации пассажиров и биометрических данных, при полном уважении прав человека и основных свобод».

Обоснование программы 

Несмотря на вышеупомянутые резолюции Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи, сле-дует учитывать, что государства обладают неодинаковыми возможностями. Это создает значи-тельные проблемы для отдельных государств-членов, на уровне регионов и за их пределами. Большинство государств-членов не имеют полного представления о порядке использования дан-ных о пассажирах для идентификации и выявления иностранных боевиков-террористов, а также о шагах, необходимых для развития собственного потенциала в этой области. Затраты по созда-нию эффективной и надежной системы и сложность решения этой задачи велики. Государства-члены подвергаются риску приобретения дорогостоящей, но не отвечающей назначению системы или оказаться вовлеченными в работу с персональными данными, которые являются неэффек-тивными, непропорциональными или недостаточно конкретными с оперативной и юридической точки зрения применительно к их национальным условиям.

Кроме того, между правовыми системами существуют различия в ключевых вопросах, касаю-щихся сбора, передачи, использования и хранения данных о пассажирах и обмена такими данны-ми. Характер обработки этих персональных данных также вызывает озабоченность с точки зре-ния соблюдения прав человека, связанных с правом на неприкосновенность частной жизни, за-щитой и хранением данных, а также с учетом опасности дискриминационного профилирования. Это особенно актуально, поскольку данные API/PNR содержат широкий спектр сведений о пас-сажирах и могут включать, например, информацию о кредитных картах и другие персональные финансовые данные, сведения о здоровье, предпочтениях в питании и сопровождающих пасса-жира лицах. Кроме того, возникают серьезные вопросы коллизии законов, которые создают для транспортной отрасли серьезную угрозу в юридическом плане. Страна назначения может по за-кону потребовать от перевозчика раскрытия данных о пассажире, но в то же время их передача может быть запрещена страной отправления. Неурегулированность этой коллизии законов пре-пятствует оптимальному использованию данных PNR, в том числе в контртеррористических це-лях.

По просьбе государств-членов, с использованием предоставленных ими финансовых средств и в рамках своего мандата Организация Объединенных Наций на настоящий момент разработала но-вую глобальную инициативу по наращиванию потенциала для оказания государствам-членам содействия в укреплении их потенциала в плане выявления террористов с целью ограничения мобильности иностранных боевиков-террористов во исполнение требований резолюций Совета Безопасности 2178 (2014) и 2396 (2017).

Цели программы 

Оказание государствам-членам помощи в укреплении их потенциала по предупреждению, выяв-лению, расследованию и судебному преследованию террористических преступлений и других се-рьезных преступлений, включая связанные с ними поездки, путем сбора и анализа данных о пас-сажирах, включая как API, так и PNR, в соответствии с резолюцией 2396 (2017) Совета Безопас-ности, международными стандартами и рекомендуемой практикой приложения 9 к Конвенции о международной гражданской авиации, а также другими международно-правовыми обязатель-ствами. Вторичная цель и задача программы состоят в том, чтобы инициировать новые действия и обеспечить подключение стран к участию в текущих глобальных мероприятиях в поддержку достижения главной цели. Такая деятельность может способствовать мобилизации усилий миро-вого сообщества в целях укрепления подготовки кадров и сертификации, стандартизации данных и протоколов их передачи и обмена информацией, содействия распространению правил выделе-ния целевых групп и передовой оперативной практики выявления и отслеживания незаконных поездок. 

Резюме программы

Географический охват: глобальный

Программа ориентирована на все запрашивающие госу-дарства-члены, особенно те, которые в наибольшей степени затронуты проблемой ИБТ в каче-стве стран происхождения, назначения или транзита.

Ее реализации будет способствовать также система Информационного портала о поездках (ТРИП), разработанная правительством Нидерландов и используемая в качестве правитель-ственного «единого окна» для предоставления перевозчиками данных API/PNR и для проведе-ния компетентными властями анализа в рамках Группы пассажирской информации (ГПИ). 26 сентября 2018 года правительство Нидерландов безвозмездно передало Организации Объ-единенных Наций права интеллектуальной собственности на систему ТРИП. На настоящий мо-мент Организация Объединенных Наций взяла программное обеспечение системы на вооружение под новым названием “goTravel” и готова приступить к его внедрению, что даст государствам-членам возможность собирать, анализировать и хранить собственные данные о пассажирах и об-мениваться такими данными в соответствии со своими международно-правовыми обязатель-ствами. 

Сроки и расходы

Расходы по этой пятилетней программе оцениваются примерно в 12 млн долл. США в год. Помимо предоставления на безвозмездной основе программного обеспечения ТРИП Нидерланды выделили на реализацию программы сумму в размере 5 680 000 долл. США, дополнительные взносы получены также от Индии и Австралии и других доноров, этих средств будет достаточно для покрытия расходов в течение первого года. Вопрос о возможности потенциального финансирования программы рассматривают и прочие доноры, в частности Катар, Европейский союз, Япония и другие субъекты. На второй год испрашивается сумма в 11,3 млн долл. США.

Учреждения-исполнители Организации Объединенных Наций

Контртеррористическое управление будет отвечать за общую координацию управления осуществлением программы че-рез свое подразделение по наращиванию потенциала — Контртеррористический центр Организа-ции Объединенных Наций. Программа будет осуществляться на основе подхода, предусматри-вающего участие всей системы Организации Объединенных Наций, в партнерстве с Исполни-тельным директоратом Контртеррористического комитета (ИДКТК), Международной организа-цией гражданской авиации (ИКАО), Управлением информационно-коммуникационных техноло-гий Организации Объединенных Наций (УИКТ) и Управлением Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (УНП ООН) и во взаимодействии с Международной орга-низацией по миграции (МОМ), Международной организацией уголовной полиции (Интерпол), Управлением Верховного комиссара по правам человека (УВКПЧ), Специальным докладчиком по правам человека в условиях борьбы с терроризмом, а также Международной ассоциацией воздушного транспорта (ИАТА). Общее руководство под председательством КТУ ООН будет осуществлять Совет управляющих, в котором будут представлены все партнеры-исполнители.

Эта программа предусматривает гибкий четырехуровневый подход к созданию потенциала по обнаружению при соблюдении ответственного подхода и в соответствии с международными стандартами в области прав человека:

1. проведение ИДКТК совместно с ИКАО, УНП ООН оценки и направление первых миссий по углубленному анализу в страны-бенефициары; 
2. предоставление по линии УНП ООН помощи в законодательной области во взаимодей-ствии с ИДКТК, ИКАО; 
3. создание институциональной структуры Группы пассажирской информации и оказание поддержки в наращивании потенциала со стороны КТУ ООН/КТЦ и УНП ООН во взаи-модействии с ИДКТК и государствами-членами, включая повышение осведомленности и углубление специальных знаний стран об использовании данных API/PNR для пресечения потока иностранных боевиков-террористов и с опорой на полную поддержку со стороны ИКАО в деле налаживании взаимодействия с (авиа) перевозчиками; и 
4. предоставление УИКТ экспертных знаний в области информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), включая развертывание, установку, совершенствование и обслужива-ние системы goTravel в качестве эффективного программного решения, позволяющего странам осуществлять сбор и анализ данных API и PNR.

Описание программы 

Реализация программы началась 1 октября 2018 года, начальный этап продолжительностью 6 месяцев должен быть завершен в марте 2019 года. Официальный запуск глобальной програм-мы будет ознаменован проведением в апреле 2019 года мероприятия в Центральных учреждени-ях Организации Объединенных Наций. Всем государствам-членам, донорам и соответствующим организациям предлагается ознакомиться с программой, выяснить, как они могут участвовать в ней, и обсудить ее с различными мировыми экспертами в данной области. 

Результаты и воздействие программы

• Общий результат 1: повышается осведомленность получающих помощь государств-членов об использовании данных о пассажирах для пресечения потока ИБТ и других серьезных пре-ступников, как того требуют резолюции 2178 (2014) и 2396 (2017) Совета Безопасности, и обеспечивается полное понимание ими необходимых мер для выполнения этих резолюций;
• Общий результат 2: получающие помощь государства-члены укрепляют нормативно-правовые основы для регулирования сбора, передачи, использования и хранения данных о пассажирах и обмена такими данными в соответствии с международными стандартами в об-ласти прав человека и на основе универсального стандарта, направленного на устранение су-ществующих коллизий в законодательстве, препятствующих международной передаче и об-работке данных PNR;
• Общий результат 3: в получающих помощь государствах-членах создаются эффективно дей-ствующие Группы пассажирской информации, включенные в их национальную правоохрани-тельную структуру, которая обладает потенциалом для сбора данных о пассажирах и прове-дения оценки рисков, принятия соответствующих адресных мер, а также выявления, обнару-жения и перехвата иностранных боевиков-террористов и других лиц, совершивших тяжкие преступления, на основе систематического сбора, анализа и использования данных о пассажи-рах и обмена такими данными, включая получение отраслевых данных; и
• Общий результат 4: оказывающие помощь государства-члены применяют в пределах своей юрисдикции эффективное и действенное программное решение Организации Объединенных Наций goTravel, в автономном порядке используемое их Группами пассажирской информа-ции и централизованно совершенствуемое, обслуживаемое и поддерживаемое Управлением информационных и коммуникационных технологий Секретариата Организации Объединен-ных Наций.

Программные мероприятия на начальном этапе

• Создание общей структуры управления программой и разработка подробного плана ее осу-ществления с использованием четких контрольных критериев и указанием практических задач на год для каждого партнера-исполнителя. 
• Составление предварительного списка стран-бенефициаров во взаимодействии со странами-донорами, оказывающими аналогичную поддержку и техническую помощь в области созда-ния потенциала.
• Принятие исходного кода системы ТРИП и проведение его углубленного экспертного обзора и анализа для облегчения процесса сертификации в Организации Объединенных Наций. 
• Начало проведения консультаций по проблемам прав человека и аспектам коллизионного права, касающимся данных API/PNR, и оценка рисков в области прав человека в соответствии с обязательствами по проявлению должной осмотрительности в области прав человека в рам-ках всей системы Организации Объединенных Наций. 
• Повышение качества программных показателей, установление гендерных маркеров и разра-ботка плана обеспечения наглядности деятельности и коммуникации в рамках программы. 
• Разработка механизма мобилизации ресурсов и финансирования, включая бизнес-модель, обеспечивающую устойчивое получение средств для возмещения расходов на основе согла-шений об уровне обслуживания, которые будут заключаться государствами-членами, полу-чающими услуги по модернизации системы goTravel, эксплуатационные и вспомогательные услуги, с тем чтобы обеспечить возможность предоставления УИКТ устойчивого программ-ного решения с учетом меняющихся требований к API/PNR.

Программные мероприятия на этапе осуществления

• Использование утвержденного процесса отбора для отбора стран-бенефициаров и установле-ния порядка их приоритетности. 
• Управление использованием, дальнейшее совершенствование и поддержка системы goTravel и ее развертывание в странах-бенефициарах совместно с партнерами по программе.
• Принятие руководящих принципов ответственного использования данных PNR государства-ми-членами, отражающих коллизии права, препятствующие международной передаче и обра-ботке таких данных.
• Поддержка создания глобальной неофициальной рабочей группы для обмена передовым опытом в областях, касающихся данных/связей с перевозчиками, оперативного сотрудниче-ства, оперативной совместимости и обмена информацией. 
• Предоставление, установка и обеспечение эффективного оперативного использования систе-мы goTravel в запрашивающих государствах-членах в течение срока действия программы при условии наличия и готовности необходимого оборудования.
• Первоначально эта программа нацелена на оказание поддержки 7 странам в течение первого года и 13 — во второй год на любом из четырех уровней. 
• В целях корректировки масштабов и/или потенциала программы КТУ ООН проведет ее среднесрочную и окончательную оценку для определения степени ее воздействия и достигну-тых результатов на уровне мероприятий, итоговых показателей и целей, а также для доку-ментального оформления извлеченных уроков.