Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года: сократить распространенность всех форм насилия

Первая задача шестнадцатой цели (ЦУР 16), включенной в Повестку дня в области устойчивого развития на период до 2030, призывает «значительно сократить распространенность всех форм насилия и уменьшить показатели смертности от этого явления во всем мире». И всё же в «войне против войны», как выразился Джошуа Гольдштейн, пока не намечается значительного успеха. За несколькими десятилетиями относительного прогресса по устранению ожесточённых конфликтов и связанных с ними проблем по всему миру последовали четыре года, в течение которых наблюдается глобальный рост числа вооружённых конфликтов, а также многих форм насилия, включая в отношении гражданских лиц. Эта тенденция сопровождается беспрецедентным глобальным кризисом мигрантов и значительным снижением уровня жизни людей в регионах, охваченных конфликтом. Для того чтобы изменить положение к лучшему международному сообществу потребуется немало энергии и ресурсов. Необходимо будет выработать стратегию и взять на себя определённые обязательства, чтобы сократить распространенность всех форм насилия путём предотвращения конфликтов, защиты наиболее уязвимых групп населения и восстановления стран и сообществ, пострадавших в ходе конфликта. Включив задачу, предусматривающую сокращение распространения всех форм насилия, в список целей в области устойчивого развития (ЦУР), государства-члены заложили основу для работы именно в этом направлении. Подобно тому как  предшествующие им цели в области развития, сформулированные в Декларации тысячелетия (ЦРТ), ЦУР не дают ответы на все вопросы, но они сигнализируют приоритеты, выражают связанные с ними надежды, устанавливают критерии, по которым можно судить насколько успешно мы движемся к их достижению, и дают старт мировому сообществу для согласованных действий, направленных на преобразование нашего мира. Среди этих целей теперь и сокращение насилия. Вопрос заключается в том, как этого достичь.

Взаимоотношения между процессом экономического развития и ожесточёнными конфликтами всегда были сложными. С одной стороны, мир и развитие неразрывно связаны между собой. Вооружённый конфликт является, пожалуй, одним из наиболее существенных факторов, замедляющих экономическое развитие, настолько, что иногда его называют «негативным развитием». Устойчивый экономический рост, в свою очередь, обуславливается значительно высокими шансами на установление и поддержание мира. Учитывая длительный «мирный период», длящийся с 1979 года, в течение которого в Восточной Азии не наблюдалось эскалации конфликтов между государствами, а также отмечалось резкое уменьшение числа гражданских войн и снижение насилия в отношении гражданских лиц, совсем неудивительно, что в этом регионе были достигнуты относительно высокие результаты по выполнению ЦРТ. Неудивительно также и то, что хуже всего с ЦРТ справились страны, которые были либо охвачены конфликтом (например, Демократическая Республика Конго, Кот-д’Ивуар, Центральноафриканская Республика и Афганистан), либо те, общество которых погрязло в насилии (например, Папуа Новая Гвинея). Со времени начала конфликта в Сирии, в 2011 году, эта страна, которая раньше была в числе государств, достигших наивысших результатов по достижению ЦРТ, превратилась в одну из наиболее отстающих в этой области. Таким образом, если подходить к проблеме эмпирически, то становится ясно, что для того чтобы одержать победу над бедностью, международному сообществу, вне всякого сомнения, необходимо победить в «войне против войны». И наоборот, в той же степени верным остаётся тот факт, что прекратить войну можно только посредством искоренения нищеты и улучшения уровня жизни людей. Оглядываясь назад, можно сделать вывод, что там, где ЦРТ были достигнуты, странам удалось принять гораздо более эффективные меры по предотвращению и урегулированию вооруженных конфликтов. В то же время, их устранение значительно увеличило шансы для позитивных тенденций в области развития. Эта взаимозависимость была очевидна руководителям Программы развития Организации Объединённых Наций, Всемирного Банка и других ведущих организаций в области развития в течение двух последних десятилетий. 

И всё же, несмотря на это, в определённых политических кругах идея о взаимосвязи между усилиями по достижению устойчивого развития и поддержанием международного мира и безопасности подверглась резкой критике. На ранней стадии переговоров по ЦУР, Бразилия, Индия и Пакистан утверждали, что если включить «цель по поддержанию мира» в Повестку дня в области устойчивого развития, то сотрутся границы между экономическим развитием и безопасностью, что в свою очередь, будет содействовать вмешательству Совета Безопасности Организации Объединённых Наций в дела Генеральной Ассамблеи. Некоторые специалисты в области развития также ставили под сомнение рациональность включения планов по сокращению всех форм насилия в список ЦУР. Они были обеспокоены тем, что в результате финансирование, предназначенное для первостепенных экономических задач и целей в социальной сфере, будет перенаправлено на меры национальной безопасности, такие как борьба с терроризмом. Однако, как показывает горький опыт, без соответствующих инвестиций в дело по поддержанию мира вложения в экономическое развитие можно считать выброшенными на ветер деньгами. Даже непродолжительный ожесточённый конфликт может в буквальном смысле свести на нет годы упорной работы в области развития. Сокращение распространения насилия во всём мире требует решительных действий со стороны всех органов и специализированных учреждений, входящих в систему Организации Объединённых Наций, и их партнёров. Включение задачи по сокращению всех форм насилия в список ЦУР ознаменовало настоятельный призыв к действию. Предотвращение ожесточённых конфликтов должно быть в центре новой Повестки дня в области устойчивого развития.

С тех пор как в 1997 году вышел знаменитый Отчёт Комиссии Карнеги по предупреждению смертоносных конфликтов, процесс предотвращения стало принято разделять на две части: оперативное предотвращение, задача которого предупреждение явно назревающего конфликта, и структурное предотвращение, направленное на устранение или смягчение основных причин возникновения ожесточённых конфликтов. На деле однако границы между этими двумя составляющими процесса по предупреждению конфликта достаточно размыты. Так, например, многоплановые операции Организации Объединённых Наций по поддержанию мира, как правило, включают в себя оба элемента. Это лишь подтверждает тот факт, что эффективное предотвращение подразумевает действия, направленные как на устранение основных причин нарастания конфликтов, так и на предупреждение непосредственно назревающих конфликтов. Подобно тому как для предотвращения бытовых пожаров требуются как структурные (имеется в виду дизайн помещения, структура и материал, из которого сделано здание), так и оперативные меры (такие как установление системы противопожарной защиты), действия по предотвращению насилия должны помочь решить глубинные структурные причины возникновения конфликта и способствовать урегулированию нарастающего кризиса, который может перерасти в насилие. В конечном счёте открытый камин, построенный из легковоспламеняющихся материалов скорей всего послужит причиной пожара, несмотря на то, что здание оснащено противопожарной опрыскивающей системой. Таким же образом обстоят дела в области предотвращения конфликтов: порой даже самые решительные действия, предпринятые в момент кризиса оказываются недостаточными для предотвращения насилия. Международная реакция на кризис, разразившийся в Кении в 2007-2008 годах после проведения выборов, например, считается наиболее показательной стратегией эффективного предотвращения насилия. И всё же прежде чем международное сообщество нашло решение, было убито 1 500 человек.  

За последние десять лет был достигнут значительный прогресс в усовершенствовании механизмов по оперативному предотвращению вооружённых конфликтов. Организация Объединённых Наций сумела укрепить потенциал в таких областях, как ранее предупреждение и оценка благодаря работе Департамента по политическим вопросам, в особенности Канцелярии по предупреждению геноцида и по вопросу об ответственности по защите, созданной для предотвращения массовых злодеяний и преступлений против человечности. Защита гражданского населения является первостепенной задачей полевой поддержки. Для улучшения организационной готовности ООН по предупреждению кризисных ситуаций с нарушением прав человека, включая преступления против человечности, была разработана стратегия действий под названием «Права человека прежде всего».

Положение с внедрением структурного предотвращения обстоит несколько хуже в основном потому, что связанные с ним действия имеют превентивный характер, они не являются непосредственной реакцией на чрезвычайные ситуации, привлекающие внимание мировой общественности, и не входят в повседневную деятельность организаций, работающих в области развития. Более того, структурное предотвращение обычно обеспечивается не специализированными международными объединениями, а национальными правительствами и другими местными органами, действия которых мотивированы конкретными проблемами на местах. Именно поэтому принятие всеми странами обязательства по уменьшению масштабов насилия имеет такое большое значение, и сокращение распространённости насилия является общим делом. Если Организации Объединённых Наций предстоит взять на себя ведущую роль в оказании помощи национальным правительствам и другим заинтересованным сторонам в выполнении этого обязательства, важно, чтобы «второстепенные» превентивные меры по предотвращению насилия стали первостепенными.

Однако для того чтобы претворить в жизнь идеи, относительно которых государства пришли к консенсусу, эффективной работы соответствующих институтов будет недостаточно. Потребуется твёрдая политическая приверженность делу по сокращению распространённости насилия со стороны лидеров национальных правительств, международных и неправительственных организаций. В достижении этой цели можно особо отметить пять наиболее очевидных проблем. 

1. Консенсус относительно сущности проблемы

Необходимо установить общие критерии, с помощью которых можно будет определять степень и масштабы распространённости насилия, выявлять факторы, связанные с повышением риска разворачивания насилия и найти способы их устранения.

Государства должны также договориться о создании надёжных механизмов, с помощью которых они могли бы давать оценку эффективности проводимой политики, направленной на сокращение распространённости всех форм насилия. В их число входят и часто упускаемые из виду сексуальное, гендерное и так называемое бытовое насилие. В ЦУР особенно подчёркивается необходимость сократить «все формы» насилия. Только при наличии договорённости относительно критериев, определяющих степень и масштабы насилия и выявляющих факторы риска, можно ожидать направленных на борьбу с ними конкретных действий со стороны государств и международных партнёров. Рамочный документ Организации Объединённых Наций по анализу жестоких преступлений: механизмы предупреждения (2014) является отправной точкой для выявления рисков, связанных с развязыванием геноцида, военными преступлениями и преступлениями против человечности. И всё же крайне важно, чтобы государства и гражданское общество поддерживали всеобъемлющий и открытый диалог относительно проблемы, касающейся выявления источников риска, и чтобы эти усилия содействовали достижению консенсуса в этом вопросе.

2.  Национальная ответственность

Очевидно, что на деле наиболее трудной задачей является убедить страны и общество в целом признать случаи проявления насилия и распознать факторы риска в контексте государственного устройства. Только тогда, когда государства и общество согласятся с наличием проблемы, они смогут обратиться за помощью к международному сообществу и разработать собственные меры по структурному предотвращению. В достижении целей по предупреждению насилия крайне важна приверженность делу со стороны государств, нуждающихся в помощи, общества в целом, а также международных партнёров. Данный вопрос, однако, имеет явную политическую окраску, поэтому государства, как правило, с трудом признают даже продолжающиеся случаи проявления насилия и бесспорные признаки обострения ситуации, не говоря уже о факторах риска, работа по устранению которых имеет превентивный характер. Таким образом, даже структурное предотвращение может являться причиной острых споров и противоречий. В процессе разработки практических подходов по предотвращению насилия необходимо принимать во внимание реальное положение дел и поощрять государства в их работе по предупреждению кризисных ситуаций. Наиболее очевидным решением, заимствованным из области защиты прав человека, является универсальный базовый анализ, основанный на использовании данных о всех видах насилия и факторах риска, о которых государства обязуются сообщать, демонстрируя приверженность выполнению ЦУР. Альтернативой могло бы быть решение Секретариата Организации Объединённых Наций предоставлять всем государствам-членам подробную информацию о зафиксированных случаях проявления насилия и о факторах риска.

3.  Обязательства в отношении ресурсов

Практика показывает, что внедрение принципов предотвращения жестоких преступлений в повседневную работу Организации Объединённых Наций, региональных организаций и учреждений, специализирующихся в области развития, до сих пор является довольно сложной задачей из-за отсутствия политической приверженности. Соответственно, стороны не готовы предоставить необходимые ресурсы для выполнения этой задачи. В определённой степени проблема политической приверженности исходит из неясности в отношении распределения ответственности - кто несёт ответственность за что? Включение задачи по сокращению распространения насилия в ЦУР будет способствовать тому, что государства-члены примут на себя соответствующие обязательства, так как все они заинтересованы в сокращении числа конфликтов по всему миру.

4. Сотрудничество в области сокращения распространённости насилия

Несмотря на то что основная нагрузка, связанная с сокращением распространённости насилия, неизбежно ляжет на Организацию Объединённых Наций, ответственность за достижение этой цели простирается далеко за её пределами. Прежде всего органам государственного управления необходимо признать, что именно они ответственны за сокращение распространённости насилия в своих странах. Не менее важным, однако, является создание условий для активного участия гражданского общества и частного сектора в процессе предотвращения насилия, а также тщательно скоординированные международные операции, цель которых поддержать местные усилия в восстановительном процессе и в сохранении стабильности. И наконец, необходимо признать, что именно от самих граждан зависит, будут ли их сообщества жить в мире или погрязнут в бесконечном насилии.  

5. Должная осмотрительность

Важнейшей задачей будет обеспечить надлежащую готовность на случай обострения ситуации и сократить негативные последствия посредством должной осмотрительности. Для этого потребуется определённая модель «должной осмотрительности», сходная с той, которая уже используется некоторыми организациями, действующими в зонах конфликтов, и которая рекомендована другим участникам. Известные как программы по «учёту риска возникновения конфликтов», некоторые государственные проекты по оказанию помощи в конфликтных ситуациях используют определённые критерии, предназначенные для анализа эффективности их деятельности и связанными с их выполнением изменениями в социальной среде. Очень важно, чтобы подобного рода оценка проводилась систематически, и чтобы она учитывала наличие рисков, порождающих самые разные виды насилия. 

Для того чтобы достичь успеха в решении указанных выше проблем, новый Генеральный секретарь должен будет рассмотреть вопрос по разработке всеобъемлющей стратегии Организации Объединённых Наций по сокращению распространённости всех форм насилия. Эта стратегия должна быть направлена на 1) обеспечение базы, необходимой для более систематического и всестороннего подхода к раннему предупреждению и оценке; 2) разработку плана по внедрению методов по предотвращению насилия в повседневную работу органов системы Организации Объединённых Наций; 3) установление критериев, при помощи которых можно распознать необходимость приоритета предотвращения насилия над всеми другими действиями; 4) разработку методов по более эффективному использованию Организацией Объединённых Наций дипломатического взаимодействия государств-членов, связей с общественностью, средств для мониторинга и проведения оценки, а также направленных на предотвращение насилия партнёрских отношений с различными организациями; 5) проведение консультаций относительно наиболее подходящих конфигураций для полевой поддержки Организации Объединённых Наций в странах, где наблюдается риск массового насилия; 6) укрепление партнёрских отношений в целях предотвращения насилия и разрешения вооруженных конфликтов, в особенности между Организацией Объединённых Наций и региональными объединениями; а также на 7) обеспечение руководства и поддержки государств-членов и представителей гражданского общества, с тем чтобы они смогли выполнить стоящие перед ними задачи в полной мере.  

В некоторых кругах ЦУР уже подверглись критике, за их претенциозность и слишком разносторонние задачи. Но их разработчики именно к этому и стремились – помочь миру определиться с устремлениями и убедить человечество достичь цели, которые многие считают недостижимыми. Если потенциал ЦРТ, призванный активизировать международное партнёрство, перенести на осуществление ЦУР, то соглашение по сокращению распространённости всех форм насилия можно расценивать как значительный шаг вперёд. Оно не только поможет сориентировать всю систему Организации Объединённых Наций в работе по сокращению насилия, но также будет способствовать мобилизации энергии, опыта и ресурсов государств для достижения этой цели как никогда раньше. В настоящее время нам предстоит решить, каким образом лучше всего двигаться к достижению этих целей и как оценивать достигнутый прогресс. Затем последует более сложная задача найти необходимые ресурсы и добиться политической приверженности. Насколько решимость мирового сообщества будет соответствовать задаче покажет время. Достичь согласия относительно поставленных целей – это лишь один небольшой, но значительный шаг. Теперь на нас лежит ответственность работать сообща, чтобы определить какую роль предстоит играть каждому из участников в процессе сокращения насилия во всём мире.