“Cincuenta años de éxito” podría ser el titular que anuncie el aniversario de la aprobación, en 1966, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Los derechos humanos han sido el agente de cambio más importante en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, especialmente desde el final de la Guerra Fría en 1989. En este artículo, explicaré el efecto que han tenido estos dos Pactos en el logro de los derechos humanos en todo el mundo, así como los próximos pasos que deben darse en un momento en que el sistema de derechos humanos se encuentra en una situación complicada.

El mundo ha progresado en muchos de los ámbitos en los que se centran estos dos Pactos, y en la actualidad ofrecen una mayor protección. Hace 50 años, se consideraba que la tortura era una parte normal de las investigaciones policiales. Aunque sigue siendo un fenómeno generalizado, su uso es menos frecuente. Lo más importante es que ahora todas las partes implicadas (policía, fiscales, jueces, procesados y ciudadanos) saben que la tortura es inaceptable y constituye una violación de los derechos humanos. Además, gracias a los Pactos Internacionales, la sensibilización sobre la discriminación, especialmente la discriminación racial, y el conocimiento de este fenómeno son más profundos que nunca. Por último, en la actualidad existe una conciencia general de que todos los niños tienen derecho a la educación primaria. La prohibición de la tortura y la discriminación, así como el reconocimiento del derecho a la educación, han contribuido a la creación de un mundo más humano. Esta afirmación también resulta cierta para la mayoría de los derechos consagrados en los Pactos.

Estos dos Pactos, junto con otros instrumentos de derechos humanos, crearon un lenguaje común que podía utilizarse tanto en el plano mundial como local, a todos los niveles de gobernanza. Este lenguaje permitió que se llevaran a cabo debates complicados sobre la pena capital, la esclavitud y la igualdad de género. Sin la capacidad de hablar libremente sobre estas cuestiones, no se habría producido ninguno de estos cambios. Estos dos Pactos, junto con otros instrumentos de derechos humanos, establecieron un marco jurídico para que los académicos y los abogados especializados en derecho internacional diseñaran un nuevo conjunto de normas que en la actualidad se aplica en todos los continentes. Hasta principios de la década de 1990, era posible conocer cada uno de los elementos del derecho de los derechos humanos. En la actualidad, como mucho pueden llegar a dominarse todos los aspectos de uno de los derechos consagrados en los Pactos.

Los órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas han desempeñado una función clave en este proceso, en particular el Comité de Derechos Humanos y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Su trabajo ha tenido un impacto directo en todo el mundo y ha conllevado cambios en la legislación, las políticas y las prácticas nacionales, además de ofrecer reparación para víctimas concretas. Todos los Estados son parte en al menos uno de los tratados internacionales de derechos humanos fundamentales, y más del 75% de ellos son parte en cuatro o más, incluidos los dos Pactos.

Los órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos ofrecen una posibilidad única de establecer un diálogo constructivo entre los Estados partes en las convenciones y los expertos de los comités en lo relativo a cuestiones difíciles relacionadas con problemas específicos en materia de derechos humanos que surgen en los países. Los Estados partes suelen mostrarse reacios a reconocer que no están cumpliendo sus obligaciones. Sin embargo, la experiencia demuestra que las recomendaciones de los órganos creados en virtud de tratados se estudian y se tienen en cuenta en la labor cotidiana de formulación de políticas a nivel nacional.

Los exámenes realizados por dichos órganos también sirven como plataforma para un intercambio oficioso entre los agentes de la sociedad civil, los Estados y los expertos. Este triángulo ha dado lugar en múltiples ocasiones a nuevas vías de progreso, así como a una participación más destacada de la sociedad civil en la labor de las Naciones Unidas. Por desgracia, no siempre resulta constructivo y, con demasiada frecuencia, los asociados de la sociedad civil que han intervenido ante las Naciones Unidas sufren consecuencias graves. Al regresar a sus hogares, a veces son víctimas de acoso, son encarcelados o son objeto de una prohibición. Resulta necesario hacer frente a estas represalias con firmeza, puesto que erosionan los métodos de trabajo acordados en las Naciones Unidas y socavan los intentos de debatir abiertamente sobre la realidad en el terreno.

El Comité de Derechos Humanos ha sido, durante muchos años, el principal agente de desarrollo de doctrina jurídica mundial en materia de derechos humanos. Desde finales de la década de 1960 hasta la década de 1990, las principales instituciones que desarrollaban el derecho internacional de los derechos humanos eran el Comité de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Esta doctrina jurídica sirvió de base para el desarrollo del derecho de los derechos humanos que se ha llevado a cabo en los últimos 25 años. Otros tribunales regionales, como el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, de carácter cuasi judicial, han añadido nuevas dimensiones. Sin embargo, los avances más importantes se han producido a nivel nacional, puesto que tribunales nacionales de todo el mundo aplican el derecho constitucional y el derecho internacional de los derechos humanos como nunca antes se había hecho. La incorporación del derecho de los derechos humanos en los marcos jurídicos nacionales ha contribuido a la riqueza de la doctrina jurídica sobre derechos humanos.

En este sentido, también cabe hacer referencia a las instituciones nacionales de derechos humanos (INDH). Mientras que en 1990 únicamente había 5 INDH y un número reducido de organismos de promoción de la igualdad en todo el mundo, en la actualidad hay más de 100 INDH y una multitud de organismos especializados de promoción de la igualdad, por no hablar de las defensorías de la infancia y las agencias de protección de datos, entre otras muchas entidades. Estos agentes, que suelen tener competencias cuasi judiciales, desempeñan un papel importante a nivel nacional a la hora de aplicar los tratados internacionales y regionales. Sus conocimientos especializados han conllevado una mejora de la calidad de las normas sobre derechos humanos, así como su mayor compresión.

¿Qué significa todo esto para los órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas, que actúan como entidades judiciales encargadas de gestionar comunicaciones individuales? Después de casi haber tenido el monopolio de la interpretación del derecho internacional de los derechos humanos, en la actualidad se enfrentan a una multitud de tribunales y mecanismos nacionales cuasi judiciales y a unas expectativas elevadas de los Estados partes, los autores de las comunicaciones y el público en general. Lo que funcionó durante 25 años, cuando los órganos creados en virtud de tratados eran la única alternativa, tal vez no sea suficiente en estos momentos. Sigue siendo necesario que contribuyan al desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos, pero se espera de ellos una mayor coherencia y calidad. La solución podría ser armonizar el proceso de gestión de las comunicaciones individuales, introducir procedimientos judiciales más sólidos y lograr una mayor profesionalidad. Se pueden aprovechar experiencias útiles de diversos marcos regionales, como los sistemas africano, europeo e interamericano.

La aparición del examen periódico universal, que estableció la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2006 al mismo tiempo que el Consejo de Derechos Humanos, ha supuesto el cambio más importante en el entorno institucional. Este procedimiento depende en gran medida de la labor llevada a cabo por los órganos creados en virtud de tratados y por otros mecanismos de seguimiento, así como de información de otras fuentes. El examen periódico universal se ha convertido rápidamente en una importante revisión por pares de la situación de los derechos humanos en un Estado concreto. Los Estados suelen prepararse bien para la revisión, y pueden corregir problemas señalados anteriormente por órganos creados en virtud de tratados o a través de procedimientos especiales. Muchos Estados han creado mecanismos para garantizar la aplicación de las recomendaciones derivadas del proceso de examen periódico universal. En la mayoría de los países, este mecanismo tiene una mayor visibilidad que los órganos creados en virtud de tratados, a pesar de que este examen es más superficial.

La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) es un agente fundamental para aunar todas las dimensiones de la agenda de los derechos humanos de las Naciones Unidas. Los siete Altos Comisionados que ha ocupado el puesto desde 1994 se han convertido en personajes conocidos a nivel internacional y en portavoces importantes, ya que han puesto de relieve violaciones graves de los derechos humanos. A menudo en circunstancias sumamente complicadas, han actuado de manera independiente como referentes mundiales en materia de derechos humanos. Asimismo, han dirigido debates importantes llevados a cabo en el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. El ACNUDH ha prestado sus servicios a los órganos creados en virtud de tratados y a los procedimientos especiales, además de llevar a cabo otras muchas funciones. Una de las labores que la Oficina ha logrado desempeñar con gran habilidad es servir como plataforma común de debates difíciles y procesos importantes. Gracias a la función facilitadora del ACNUDH, durante la década de 1990 se establecieron INDH rápidamente en todos los continentes. El número de instituciones pasó de 5 a 100 en un plazo de entre 10 y 15 años. Asimismo, lograron un estatus concreto en el seno de las Naciones Unidas, poniendo fin a la exclusividad de los Estados y las organizaciones no gubernamentales (ONG) como únicos agentes del sistema. Esta evolución sirvió como motor mundial para el logro de la plena efectividad de los derechos humanos, y la Oficina desempeñó un papel fundamental en este proceso.

El ACNUDH también ha actuado sobre el terreno. En determinadas ocasiones ha habido incertidumbre sobre dónde debía centrarse la atención, si en Ginebra o en las comunidades locales. Si bien no hay ninguna otra organización que pueda llevar a cabo las tareas que realiza la Oficina en Ginebra, no sucede lo mismo en el caso del desarrollo de la capacidad sobre el terreno. En muchos sentidos, las organizaciones de desarrollo especializadas, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, están mejor capacitadas para llevar a cabo el trabajo sobre el terreno si amplían sus conocimientos sobre derechos humanos. Ocuparse paralelamente del desarrollo de la capacidad y del seguimiento ha resultado ser casi imposible. En países con problemas graves en materia de derechos humanos, es casi imposible conseguir la confianza necesaria para trabajar con las autoridades competentes, como los ministerios de justicia y los sistemas policiales y judiciales, y publicar al mismo tiempo informes críticos sobre el funcionamiento de dichas instituciones.

En la práctica, las labores más decisivas se llevan a cabo a nivel regional, al ofrecer asesoramiento y capacitación a otros órganos de las Naciones Unidas, ONG y funcionarios gubernamentales. Desde una perspectiva regional, el seguimiento puede realizarse a distancia, a través de una interacción diaria. En este sentido, el ACNUDH desempeña un papel fundamental a la hora de garantizar que los conocimientos sobre los avances jurídicos y normativos basados en los Pactos no se reduzcan a un grupo concreto de Ginebra, sino que se difundan entre quienes trabajan en la primera línea.

En la actualidad, existe una multitud de organizaciones a nivel regional e internacional que realizan labores importantes relacionadas con numerosos aspectos de los derechos humanos, como el derecho a la salud (Organización Mundial de la Salud), el derecho a la educación (Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia), el derecho a la alimentación (Organización para la Alimentación y la Agricultura), el estado de derecho y el derecho a un juicio imparcial con jurado (Fondo Monetario Internacional (FMI) y Grupo Banco Mundial), etc. Puede que en su trabajo no apliquen un enfoque basado en los derechos, pero suelen inspirarse en gran medida en las decisiones y las recomendaciones de los instrumentos de derechos humanos basados en los Pactos Internacionales. El hecho de que el FMI y el Grupo Banco Mundial fijen requisitos relacionados con los derechos humanos, aunque no sean tan sólidos y específicos como desearían las entidades de derechos humanos, ha tenido repercusiones en numerosos países. Han desencadenado cambios importantes en materia de estado de derecho y han creado un entorno de apertura en el que los agentes de la sociedad civil pueden plantear sus preocupaciones.

Durante 50 años, estos dos Pactos han demostrado su importancia para reforzar la protección de los derechos humanos en todo el mundo. El nivel de protección actual no es comparable con el existente en 1966. Sin embargo, siguen surgiendo contratiempos en numerosos ámbitos, como el nivel de participación de la sociedad civil en el proceso de aplicación de las reglas y las normas relacionadas con los derechos humanos, la libertad de expresión, la protección de las minorías, el estado de derecho y otras cuestiones. De lo anterior se concluye que el sistema que durante 50 años ha sido tan importante para reforzar la protección de los derechos humanos debe adaptarse para responder a los desafíos actuales. En este sentido, es importante unirse a las iniciativas llevadas cabo por diferentes organizaciones y reforzar el diálogo y la colaboración entre ellas. Las instituciones más antiguas, como son los órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos, deben adaptar su trabajo teniendo en cuenta a los numerosos agentes que han surgido, quienes, a su vez, tienen que garantizar que sus intervenciones se basan en un conocimiento exhaustivo de los elementos jurídicos y factuales de las cuestiones examinadas. Es necesario contar con la participación de todas las estructuras de gobernanza, incluidos los municipios. Esta es la única forma de que las normas internacionales de derechos humanos sigan ofreciendo un espacio abierto para el diálogo sobre cuestiones complicadas y ofreciendo una verdadera protección a todos los individuos.