«Пятьдесят лет успеха» — такое название можно было бы дать годовщине со дня принятия Организацией Объединенных Наций Международных пактов о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах в 1966 году. Права человека стали наиболее значимым фактором перемен в период после окончания Второй мировой войны и особенно после завершения холодной войны в 1989 году. В этой статье мне хотелось бы в общих чертах рассказать о том, как эти пакты повлияли на работу по защите прав человека, а также о перспективах дальнейших действий в период, когда режим в области прав человека оказался под угрозой.
Миру удалось добиться прогресса во многих областях, описанных в обоих пактах, и сегодня для них характерен более высокий уровень защиты. Так, пятьдесят лет назад пытки считались нормальной частью следственной работы полиции. Несмотря на то, что сегодня пытки по-прежнему широко распространены, к ним уже прибегают не так часто, как раньше. Что особенно важно, всем субъектам — полиции, прокуратуре, судьям, обвиняемым и гражданам — известно о неприемлемости пыток и о том, что они являются нарушением прав человека. Международные пакты также способствовали более глубокому осознанию и пониманию проблемы дискриминации, включая в первую очередь расовую дискриминацию. Наконец сегодня существует общее понимание того, что все дети имеют право на начальное школьное образование. Запрет пыток и дискриминации и обеспечение права на образование способствовали становлению более гуманного мира. То же самое можно сказать и о большинстве других прав, признаваемых в пактах.
Оба пакта наряду с другими договорами в области прав человека сформировали единый язык, который может использоваться на глобальном и местном уровнях и на всех уровнях власти. Этот язык позволяет вести сложные дискуссии на такие темы, как смертная казнь, рабство и гендерное равенство. Без возможности открыто говорить об этих проблемах ни о каких переменах не могло бы быть и речи. Оба пакта и другие договоры в области прав человека также заложили правовую основу, опираясь на которую, международные ученые-правоведы и юристы смогли разработать новый свод норм права, которые сегодня применяются на всех континентах. До начала 1990-х годов изучение всех аспектов права прав человека было вполне посильной задачей. Сегодня же полное усвоение всех аспектов хотя бы одного права из перечисленных в пактах может считаться большой удачей.
Ключевую роль в этой работе сыграли договорные органы Организации Объединенных Наций по правам человека, и в первую очередь Комитет по правам человека и Комитет по экономическим, социальным и культурным правам. Их деятельность напрямую повлияла на положение дел во всем мире и способствовала пересмотру норм национального права, программ и практики, а также восстановлению нарушенных прав отдельных жертв. Все государства являются участниками как минимум одного базового международного договора о правах человека, и более 75 процентов государств являются сторонами четырех и более договоров, включая оба пакта.
Договорные органы по правам человека обеспечивают уникальную возможность конструктивного диалога между государствами — участниками конвенций и экспертами комитетов по ряду сложных тем, касающихся определенных проблем в области прав человека в разных странах. Государства-участники зачастую неохотно признают факты несоблюдения ими своих обязательств. Тем не менее опыт показывает, что рекомендации договорных органов принимаются во внимание и учитываются при разработке оперативной политики на национальном уровне.
Обзор на уровне договорных органов также является платформой для неформального обмена мнениями между субъектами гражданского общества, государствами и экспертами. Усилия этой триады неоднократно приводили к выработке новых путей дальнейшего развития и более активному участию гражданского общества в работе Организации Объединенных Наций. К сожалению, такое взаимодействие не всегда носит конструктивный характер, и для партнеров из числа представителей гражданского общества их выступления в Организации Объединенных Наций слишком часто влекут за собой тяжелые последствия. Вернувшись домой, они нередко сталкиваются с преследованиями, лишением свободы или запретом на въезд. Необходимо жестко реагировать на подобные меры возмездия, так как они подрывают утвержденный порядок работы в Организации Объединенных Наций и ослабляют попытки открытого обсуждения подлинного положения дел на местах.
Комитет по правам человека на протяжении многих лет остается ключевым участником работы по формированию глобальной практики в области защиты прав человека. С конца 1960-х годов по 1990 год основными учреждениями, которые занимались выработкой международного права прав человека, были Комитет по правам человека, Межамериканский суд по правам человека и Европейский суд по правам человека. Этот правовая практика послужила основой для разработки права прав человека, которая велась на протяжении последних 25 лет. Участие других региональных судов, таких как Европейский суд и квазисудебная Африканская комиссия по правам человека и народов, повлекло за собой появление новых аспектов. Тем не менее наиболее значимые изменения произошли на национальном уровне, когда национальные суды по всему миру начали применять конституционные и международные нормы и стандарты в области прав человека в значительно более широком масштабе, чем прежде. Интеграция норм права прав человека в национальные нормативно-правовые базы способствовала обогащению практики в области защиты прав человека.
В связи с этим необходимо также упомянуть национальные правозащитные учреждения. Если в 1990 году во всем мире существовало всего лишь пять национальных правозащитных учреждений и лишь несколько органов по вопросам равенства, сегодня действует более 10 национальных правозащитных учреждений и множество специализированных органов по вопросам равенства, не говоря уже об институтах омбудсменов по правам ребенка и агентствах по защите данных, а также многих других. Эти субъекты, у которых часто имеются квазисудебные компетенции, играют важную роль в осуществлении международных и региональных договоров на международном уровне. Их специальные знания и опыт способствовали повышению качества и более глубокому пониманию норм и стандартов в области прав человека.
Что, в таком случае, теперь входит в сферу компетенции договорных органов Организации Объединенных Наций по правам человека, которые выступают в качестве судебных структур, рассматривающих индивидуальные сообщения? Если ранее они обладали практически монопольным правом на толкование международного права прав человека, то сегодня им приходится учитывать в своей работе деятельность огромного множества судов и квазисудебных национальных механизмов и высокие ожидания со стороны государств-участников, авторов сообщений и общественности. То, что успешно работало на протяжении первых 25 лет, когда договорные органы были единственной структурой такого рода, сегодня может оказаться уже недостаточным. Участие договорных органов в развитии международного права прав человека по-прежнему необходимо, но при этом от них ожидается более высокое качество и слаженность работы. Этого можно добиться за счет унификации порядка рассмотрения индивидуальных сообщений, внедрения более эффективных юридических процедур и повышения уровня профессионализма. Возможно использование ценного опыта региональных систем, например африканской, европейской и межамериканской систем.
Появление такого инструмента, как универсальный периодический обзор, который был учрежден Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций совместно с Советом по правам человека в 2006 году, кардинальным образом изменило ситуацию в институциональной структуре. Эта процедура в значительной степени зависит от работы договорных органов и других механизмов контроля, а также от получения информации из других источников. Универсальный периодический обзор быстро стал важным механизмом коллегиального обзора результатов работы государств в области прав человека. Государства в большинстве случаев тщательно готовятся к обзору и могут устранять проблемы, которые ранее были выявлены договорными органами или специальными процедурами. Многие государства создали механизмы, ответственные за обеспечение выполнения рекомендаций, полученных в рамках универсального периодического обзора. В большинстве стран этот механизм пользуется более широкой известностью, чем договорные органы, несмотря на менее обстоятельный характер обзора.
Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека (УВКПЧ) является ключевой структурой, объединившей совокупность различных аспектов повестки дня Организации Объединенных Наций в области прав человека. Все семь верховных комиссаров, которые трудились на этом посту начиная с 1994 года, получили международную известность и смогли привлечь внимание к важным проблемам, выявив целый ряд серьезных нарушений прав человека. Они действовали независимо — и часто в очень непростых условиях — выступая в качестве международных авторитетов в области прав человека. В то же время они инициировали важные дискуссии на уровне Совета Организации Объединенных Наций по правам человека. УВКПЧ оказывает помощь договорным органам и специальным процедурам, а также выполняет целый ряд других задач. Одной из функций УВКПЧ, с выполнением которой оно очень успешно справляется, является обеспечение единой платформы для проведения сложных дискуссий и важных процедур. Благодаря содействию УВКПЧ в 1990-х годах начался процесс стремительного развития национальных правозащитных учреждений на всех континентах. За 10—15 лет число таких учреждений выросло с 5 до 100. В это же время они получили особый статус в рамках Организации Объединенных Наций и лишили государства и неправительственные организации звания единственных субъектов этой системы. Это изменение придало импульс глобальному процессу осуществления прав человека, и Управление сыграло в этом процессе очень важную роль.
УВКПЧ также является одним из субъектов, работающих на местах. Время от времени возникали сомнения относительно того, кому должна отводиться ведущая роль — сотрудникам УВКПЧ в Женеве или местным общинам. Если ту работу, которой УВКПЧ занимается в Женеве, ни одна другая организация выполнить не может, то про наращивание потенциала на местах этого сказать нельзя. Во многих отношениях такие специализированные организации, занимающиеся вопросами развития, как, например, Программа развития Организации Объединенных Наций, лучше приспособлены для работы на местах в рамках расширения своих знаний о правах человека. Задача по одновременному наращиванию потенциала и осуществлению контроля оказалась практически невыполнимой. В странах, где существуют серьезные проблемы в области прав человека, практически не представляется возможным заручиться доверием, без которого не может быть и речи о сотрудничестве с такими основными органами власти, как министерства юстиции, правоохранительные органы и судебные системы, и одновременно публиковать критические отчеты о работе этих учреждений.
Наиболее эффективная работа на местах проводится на региональном уровне, который является источником консультаций и учебных материалов для других органов Организации Объединенных Наций, НПО и правительственных должностных лиц. С точки зрения регионов, контроль должен осуществляться дистанционно и в рамках ежедневного взаимодействия. В этом качестве УВКПЧ выполняет важнейшую функцию, которая заключается в обеспечении того, чтобы информация о правовых и программных изменениях, в основе которых лежат положения пактов, не оставалась достоянием узкого круга сотрудников Управления в Женеве, а доводилась до сведения специалистов на местах.
Сегодня существует огромное множество других организаций, которые действуют на региональном и международном уровнях и выполняют чрезвычайно важную работу, касающуюся многих аспектов прав человека, включая право на здоровье (Всемирная организация здравоохранения), право на образование (Детский фонд Организации Объединенных Наций), право на питание (Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций), верховенство права и справедливое судебное разбирательство с участием суда присяжных (Международный валютный фонд (МВФ) и Всемирный банк) и т. д. В своей работе они могут не всегда руководствоваться подходом, основанным на соблюдении прав человека, но при этом часто действуют, в значительной мере опираясь на решения и рекомендации механизма Организации Объединенных Наций по правам человека, в основе которых лежат положения Международных пактов. Хотя условия по защите прав человека, предъявляемые МВФ и Всемирным банком, носят не настолько жесткий и адресный характер, как того требуют правозащитные группы, они оказали определенное влияние на ситуацию во многих странах. Они послужили стимулом для важнейших изменений в области верховенства права и сформировали атмосферу открытости, дав возможность субъектам гражданского общества говорить о беспокоящих их вопросах.
Последние 50 лет служат доказательством значимости роли обоих пактов в усилении защиты прав человека по всему миру. Уровень защиты сегодня несопоставимо выше, чем в 1966 году. Тем не менее во многих сферах по-прежнему происходят сбои, касающиеся, например, уровня участия гражданского общества в процессе осуществления норм и стандартов в области прав человека, свободы выражения мнения, защиты меньшинств, верховенства права и других вопросов. Это означает, что система, игравшая столь важную роль в укреплении защиты прав человека на протяжении 50 лет, должна быть адаптирована к вызовам современности. В этой связи важно обеспечить объединение усилий и укрепление диалога и сотрудничества различных организаций. Старые учреждения, включая договорные органы по правам человека, должны скорректировать свою деятельность с учетом появления многих новых субъектов, которые, в свою очередь, в своей работе должны исходить из глубокого понимания правовых и фактических аспектов текущей проблематики. Необходимо обеспечить участие всех структур управления, включая муниципалитеты. Лишь в этом случае международные нормы в области прав человека и в дальнейшем будут обеспечивать условия для диалога по наиболее трудным вопросам и подлинную защиту для всех людей.
