Ban Ki-moon fue nombrado para un segundo mandato de cinco años como Secretario General de las Naciones Unidas en el estilo que lo caracteriza: discretamente. En un contexto de divisiones de las relaciones de poder en el Consejo de Seguridad, los 15 miembros del Consejo lo apoyaron y, una semana más tarde recibió el consentimiento unánime de la Asamblea General. No se propuso a ningún otro candidato ni hubo controversia alguna entre los Estados Miembros. Fue un logro admirable para Ban Ki-moon que debe saludarse como una gran victoria política.
Sin embargo, el primer mandato de Ban Ki-moon no tuvo un comienzo fácil. Sus primeros seis meses en el cargo fueron objeto de críticas de la prensa occidental. A mediados del mandato la situación no había mejorado mucho. "Cede con demasiada facilidad", señaló The Economist, criticando en particular su estilo de gestión y su diplomacia prudentes.
El año 2011 marcó un viraje en la carrera política de Ban Ki-moon. Richard Gowan, del Centro para la Cooperación Internacional de la Universidad de Nueva York, señaló que el historial reciente de las operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz fue un factor importante para que se volviera a nombrar a Ban Ki-moon. En efecto, el Secretario General asumió una postura firme frente a Laurent Gbagbo, el Presidente de Côte d'Ivoire que había sido derrotado en las elecciones, a quien pidió que cediera el poder. El Sr. Ban también tuvo una estrecha participación en la vigilancia por las Naciones Unidas del triunfante referendo sobre la libre determinación de Sudán del Sur y las polémicas elecciones de Haití. La comunidad internacional ha encomiado su conducta durante la volátil situación en el mundo árabe. Según Gowan, ahora los funcionarios de las Naciones Unidas sienten "un nuevo respeto por su juicio y su valor políticos"1.
¿Qué faceta de Ban Ki-moon veremos durante su segundo mandato al frente de la Organización mundial en el empeño de lograr la paz y la seguridad internacionales? ¿La primera, que le ganó críticas, o la más reciente y favorable? Si bien un estudio a fondo nos apartaría del tema del presente artículo, con la esperanza de estimular un análisis más amplio cabe añadir algunas palabras sobre las funciones fundamentales del Secretario General. En la esfera de la paz y la seguridad, corresponden al Secretario General varias funciones: es el general de las operaciones de mantenimiento de la paz, el príncipe político de la diplomacia mundial, el Papa laico de los valores de la Carta y el Director General de una compleja burocracia internacional. Todos estos papeles se interrelacionan y se complementan, pero a efectos de claridad en el análisis, en este artículo se examinarán por separado.
Después de cinco años en su actual cargo, parece evidente que Ban Ki-moon prefiere la condición de diplomático mundial, y la ejerce con un estilo discreto. Desde que el Sr. Ban asumió sus funciones, en sus declaraciones y acciones se advierte un decidido cambio del mantenimiento de la paz a la consolidación de la paz. Dedicó la mayor parte de su primer año en el cargo a elaborar los intrincados detalles de una misión de mantenimiento de la paz en Darfur. El estilo de Ban Ki-moon resultó del todo diferente al de su predecesor. Se pronunció contra la imposición de nuevas sanciones al Sudán y ejerció su influencia incansablemente con China, un aliado clave de Jartum. Sus esfuerzos se vieron recompensados con el despliegue de una operación híbrida de la Unión Africana y las Naciones Unidas en Darfur. Sin embargo, el éxito de su hincapié en la diplomacia fue marginal: la misión estaba sobre el terreno, pero carecía de efectivos militares y experimentaba diversas deficiencias en materia de gestión y coordinación. Desde entonces nadie ha vuelto a hablar de nuevas misiones híbridas.
En crisis surgidas posteriormente, el Sr. Ban siguió mostrando preferencia por los contactos graduales y la diplomacia discreta. En Kosovo optó por crear un marco neutral en el que "los países puedan decidir con el tiempo si han de reconocer o no la independencia de Kosovo"2. Durante la crisis humanitaria de 2008 en la República Democrática del Congo (RDC), nombró a un Enviado Especial, el ex Presidente de Nigeria Olusegun Obasanjo, para que actuara como mediador. Se atribuye a Obasanjo haber logrado un acercamiento entre la RDC y Rwanda, lo que ha reforzado el argumento a favor de los contactos diplomáticos en lugar de otras opciones de mantenimiento de la paz más costosas.
Sin embargo, lo que realmente marcó una diferencia para Ban Ki-moon fue su respuesta a la crisis de 2011 en Côte d'Ivoire, cuando el Presidente Gbagbo, después de haber sido derrotado en las elecciones, se negó a entregar el poder y con ello hizo estallar una nueva ronda de violencia en el ya maltrecho país de África Occidental. Ban Ki-moon actuó rápidamente e instó a Gbagbo a retirarse antes de que el Consejo de Seguridad tomara medidas. El Consejo, finalmente, se sumó al llamamiento y autorizó a la misión de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas que se encontraba en el país a que, con el apoyo de efectivos franceses, utilizara todos los medios necesarios para detener la matanza. Esto allanó las condiciones para que el presidente electo, Alassane Ouattara, tomara posesión del cargo después de la captura y el arresto de Gbagbo. Con esa decisión Ban Ki-moon corrió un gran riesgo, pero su iniciativa suscitó muchos elogios.
Côte d'Ivoire fue, y cabría afirmar que es, la excepción de la preferencia típica de Ban Ki-moon por la mediación y la diplomacia preventiva. En noviembre de 2011, en la sesión oficiosa sobre la mediación celebrada en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York, insistió una vez más en la necesidad de que la Organización mejorara su capacidad para prestar apoyo en materia de mediación a fin de prevenir los conflictos en el mundo. Esto refleja un creciente interés en la prevención de los conflictos y la consolidación de la paz dentro del sistema de las Naciones Unidas y entre los Estados Miembros y otros actores. El nuevo Grupo de Amigos del Secretario General para la Mediación, que está integrado por 12 Estados Miembros y respaldó la reciente resolución de la Asamblea General sobre la cuestión, es un ejemplo de este renovado activismo. Esta tendencia es también el resultado indirecto de una doble dinámica en el escenario mundial. Mientras que los gobiernos europeos con problemas financieros, el Japón y los Estados Unidos, prefieren las iniciativas menos costosas al mantenimiento de la paz, potencias emergentes como China, la India y el Brasil también se declaran a favor de enfoques menos intervencionistas que el despliegue de efectivos. Es muy posible que estas tendencias continúen.
Otra manera en la que el Secretario General puede enfrentar las cuestiones relacionadas con la paz y la seguridad es asumir la condición de Papa laico en apoyo de los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Claro que su posición desde este púlpito puede entrar en conflicto más abiertamente con el papel de diplomático discreto. También en este caso, el Sr. Ban prefirió inclinar la balanza hacia la diplomacia mediante una discreta actuación en varias circunstancias. Han sido escasas sus declaraciones sobre las violaciones de los derechos humanos en Zimbabwe y Myanmar, sobre las numerosas bajas civiles en Sri Lanka o sobre los combates en Gaza. Prefirió aconsejar que no se impusieran nuevas sanciones a Jartum a fin de dejar abierta la posibilidad de desplegar una operación de paz. Al aplicar la polémica responsabilidad de proteger, asignó mucha más importancia a la alerta temprana, la prevención y la atención de las causas estructurales de las atrocidades en gran escala, y prefirió distanciarse de los aspectos más intervencionistas del cumplimiento de esa responsabilidad que preconizaron algunos gobiernos de Occidente.
Por último, el Secretario General dirige una amplia burocracia internacional integrada por muchos departamentos y organismos. Aunque su papel como "secretario" no se limita a la paz y la seguridad, el conjunto de organismos que intervienen en las situaciones de conflicto y posteriores a los conflictos es impresionante. En su calidad de director, el Sr. Ban prefirió consecuentemente mejorar el aspecto de la diplomacia en las situaciones de crisis. Al separarse la logística de las misiones de mantenimiento de la paz del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, se redujo la centralidad institucional de este último con la creación del nuevo Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el Terreno (DFS). Entretanto, con un mayor acento en las misiones políticas, el Departamento de Asuntos Políticos hizo importantes progresos en la mejora de los procedimientos operacionales, la presupuestación y la prestación de apoyo a las misiones sobre el terreno. Se dice que la relación entre el Departamento de Asuntos Políticos y el Secretario General es una de las más estrechas entre el personal directivo superior de las Naciones Unidas. Tal vez no ocurra así en el segundo mandato, puesto que a principios de 2012 será nombrado un nuevo responsable del Departamento de Asuntos Políticos.
LOS CINCO PRÓXIMOS AÑOS
Cabe esperar que la preferencia del Sr. Ban por la diplomacia discreta y los contactos graduales caracterizará también su segundo mandato. El Secretario General, a diferencia de su predecesor, no abordará cuestiones tan insolubles como la reforma del Consejo de Seguridad y el proceso de paz en el Oriente Medio. No obstante, como demostraron los casos de Côte d'Ivoire y la Primavera Árabe, determinadas crisis pueden llevar a Ban Ki-moon a asumir, aunque no le agrade, la condición de general o la de Papa laico. Es muy probable que la misión en Libia y en Sudán del Sur plantee graves dificultades el año próximo.
Los drásticos cambios que se han producido en las esferas de poder e influencia a nivel mundial no facilitarán la tarea de Ban Ki-moon. El Secretario General tendrá un papel secundario en la conformación de esta dinámica geopolítica. No obstante, las opiniones de las economías emergentes tienen una influencia cada vez mayor en lo que respecta al cambio climático, Darfur, las sanciones, la aportación de contingentes para las operaciones de mantenimiento de la paz o la utilización de la fuerza, por nombrar solo algunas cuestiones. El Secretario General tendrá que seguir esforzándose arduamente para mejorar la comprensión entre Occidente y las potencias emergentes sobre estas difíciles cuestiones. Los Estados Miembros se han dividido cada vez más, y será parte del legado del Secretario General cerrar esta brecha.
La combinación de una presión constante de los Estados Miembros para mejorar la eficiencia en función de los costos, con la reestructuración interna del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y el Departamento de Asuntos Políticos mencionada supra, puede representar una oportunidad más para que el Secretario General racionalice la respuesta de las Naciones Unidas en la esfera de la paz y la seguridad. En años recientes, diferentes departamentos de la Secretaría han presentado documentos estratégicos y operacionales, entre ellos el texto oficioso de 2009 titulado Un nuevo programa de colaboración: definición de un nuevo horizonte para las operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, el Informe del Secretario General sobre la consolidación de la paz inmediatamente después de los conflictos, el Informe del Secretario General sobre la estrategia global de apoyo a las actividades sobre el terreno, de 2010, el Informe sobre el examen de la capacidad civil, de 2011, y el primer informe presentado por el Secretario General sobre Diplomacia preventiva: obtención de resultados. Estos documentos orientados al futuro proporcionan la información básica perfecta para ayudar a crear una visión y una estrategia unificadas para la Secretaría en su conjunto.
A pesar de que la naturaleza de las amenazas contra la paz y la seguridad internacionales ha cambiado drásticamente, las Naciones Unidas siguen rigiéndose por el documento de 1992 titulado Un programa de paz. Este documento histórico proporcionó en gran medida las bases de lo que las Naciones Unidas han venido haciendo recientemente en el ámbito de la paz y la seguridad. Las lecciones de Un programa de paz han sido quizás demasiado bien aprendidas, dado que las nuevas entidades creadas por las Naciones Unidas en los 10 últimos años han dado lugar, en la práctica, a la compartimentación de sus respuestas en la esfera de la paz y la seguridad. Ya es hora de que se reconozcan las limitaciones de los conceptos de la prevención de conflictos, el establecimiento de la paz, el mantenimiento de la paz y la consolidación de la paz expuestos en ese informe, así como de los departamentos y los arreglos institucionales que dimanaron de estos conceptos. Existe la necesidad apremiante de desarmar los actuales procesos institucionales separados para captar mejor las conexiones críticas entre las actividades políticas, de seguridad y de desarrollo.
El Secretario General podría racionalizar las recomendaciones contenidas en los numerosos informes publicados en los últimos años y formular una visión coherente para la labor de la Secretaría en la esfera de la paz y la seguridad. Esta podría considerarse un nuevo Programa de paz que enunciaría las razones de la adaptación institucional frente a los cambios del entorno político y económico. Los cinco próximos años darán al Sr. Ban la oportunidad de silenciar a sus detractores y, lo que es más importante, dejar un legado a las generaciones venideras.
Notas
1 Richard Gowan, "Floating Down the River of History: Ban Ki-Moon and Peacekeeping, 2007-2011," Global Governance 17 (2011), 399.
2 David Harland, "Kosovo and the UN," Survival 52, No. 5 (2010), 94.
La Crónica ONU no constituye un registro oficial. Tiene el privilegio de acoger a los altos funcionarios de las Naciones Unidas, así como a distinguidos colaboradores de fuera del sistema de las Naciones Unidas cuyas opiniones no son necesariamente las de las Naciones Unidas. Del mismo modo, las fronteras y los nombres que se muestran y las designaciones utilizadas en los mapas o en los artículos no implican necesariamente un apoyo o una aceptación por parte de las Naciones Unidas.
