18 de mayo de 2023
El período transcurrido desde que comenzó la guerra sin cuartel de Rusia contra Ucrania en febrero de 2022 está siendo una época difícil para el Consejo de Seguridad y la Asamblea General de las Naciones Unidas. Ambos órganos han sido testigos de muchos debates acalorados, pero también han demostrado cierta resiliencia durante las crisis y demostrado que los foros multilaterales pueden mitigar las consecuencias de los conflictos graves.
A pesar de sus diferencias significativas con respecto a Ucrania, los miembros permanentes del Consejo de Seguridad han utilizado este órgano como un canal para la cooperación diplomática en otras crisis. En el transcurso de los últimos quince meses, el Consejo incluso ha conseguido innovar en una serie de expedientes, concretamente autorizando un nuevo régimen de sanciones orientado a las bandas en Haití y aprobando su primera resolución sobre el conflicto en Myanmar. Los miembros del Consejo han sido lentos a la hora de responder a algunas crisis y se enfrentan a dificultades como el aumento de la violencia yihadista en el Sahel. Sin embargo, el Consejo ha demostrado ser un espacio en el que sigue siendo posible una cooperación muy potente.
Esto se debe, en parte, a que los cinco miembros permanentes del Consejo consideran que el trabajo en las Naciones Unidas promueve sus intereses nacionales. También permanecen unidos gracias al objetivo común de conservar el Consejo como institución en la cual poseen ventajas establecidas en la toma de decisiones. Asimismo, los miembros electos del Consejo han mostrado un alto grado de unidad al intentar mantener la diplomacia respecto a actividades como el suministro de ayuda humanitaria a Siria, que son importantes para la reputación del Consejo.
Estos factores implican que todas las partes siguen estando interesadas en llegar a acuerdos a través del Consejo de Seguridad que podrían ser imposibles de alcanzar y legitimar en diálogos bilaterales. Este órgano sigue siendo considerablemente más activo de lo que lo fue durante la prolongada guerra fría; cabe recordar que el Consejo solo consiguió aprobar una resolución durante todo el año 1959. Sin embargo, de cierto modo desempeña el mismo papel que durante el anterior período de férreas tensiones internacionales, como espacio en el que las principales potencias pueden alcanzar acuerdos selectivos con respecto a las crisis.
La Asamblea General, por su parte, ha surgido como un foro en el que los Estados pueden realizar declaraciones de principios importantes sobre la guerra en Ucrania, afirmando la soberanía de Kiev y, en una resolución de febrero de 2023, describiendo los principios en los que se basa una paz general, justa y duradera. Sin embargo, la Asamblea no ha establecido una función directa y comparable en la resolución de conflictos. Por ejemplo, no ha recomendado el nombramiento de un enviado de las Naciones Unidas (como lo hizo en el caso de la guerra de Siria en 2012) ni otros posibles mecanismos que podrían ayudar a poner fin a la guerra en Ucrania.
Esto se debe, fundamentalmente, a que hasta la fecha no existe una apertura o vía política para que las Naciones Unidas promuevan el fin de la guerra. Hasta ahora, el Secretario General, que ha desempeñado un papel significativo en la diplomacia en torno a la Iniciativa sobre el Transporte Seguro de Cereales y Productos Alimenticios desde los Puertos Ucranianos y otras iniciativas para gestionar las repercusiones de la guerra, ha desaconsejado el diálogo acerca de una solución basada en la mediación. No obstante, algunos miembros de la Asamblea General opinan que el órgano debería aspirar a desempeñar una función más importante en la resolución de conflictos.
Históricamente, la Asamblea ha jugado un papel destacado en la paz y la seguridad en períodos en los que el Consejo de Seguridad estaba drásticamente dividido. Los miembros de la Asamblea asignaron la primera fuerza de mantenimiento de la paz de alcance general de las Naciones Unidas en Suez en 1956 y utilizaron todo el peso del órgano para apoyar la lucha contra el apartheid en Sudáfrica durante la posterior guerra fría, eludiendo en ambos casos las tensiones dentro del Consejo.
Con frecuencia, la Asamblea General ha sido muy ambiciosa en sus propuestas. Rebecca Barber, experta en este órgano, afirma que en la resolución 2107 (XX) de 21 de diciembre de 1965, respondió a la negativa de Portugal de liberar sus colonias africanas pidiendo a los miembros de las Naciones Unidas “romper las relaciones diplomáticas y consulares con Portugal; cerrar sus puertos a todos los barcos de bandera portuguesa […]; prohibir a sus barcos que [entraran] en los puertos de Portugal […]; negar el aterrizaje y tránsito a todas las aeronaves que [pertenecieran] o [estuvieran] al servicio del Gobierno
de Portugal […]; y boicotear todo el comercio con Portugal.”.
No está claro que los miembros actuales de la Asamblea deseen desempeñar una función activa a la hora de lidiar con los numerosos conflictos y desacuerdos actuales. Cuando el órgano debatió el golpe de Estado de 2021 en Myanmar, tardó meses en elaborar una recomendación para el embargo de armas, que apenas tuvo efectos observables. Sin embargo, muchos miembros de las Naciones Unidas comparten la opinión de que, dada a la actual incertidumbre geopolítica, la Asamblea General debe estudiar las opciones de las que dispone para hacer frente a las crisis en el futuro. La Asamblea dio un paso significativo en esta dirección en abril de 2022, cuando aprobó una iniciativa, presentada inicialmente por Liechtenstein, en la que pedía que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad explicaran sus vetos a la Asamblea al completo en un plazo de diez días después de imponerlos.
Ahora, los diplomáticos de Nueva York preguntan cómo pueden partir de esta iniciativa. Algunas opciones serían que la Asamblea General emita recomendaciones al Consejo de Seguridad en relación con la respuesta a las crisis como resultado de un veto, o que recomiende medidas específicas, como el nombramiento de enviados o la creación de misiones políticas especiales, en casos en los que los miembros del Consejo no consigan ponerse de acuerdo.
Uno de los obstáculos para que se aprueben ideas de este tipo es que pocos de los diplomáticos que trabajan para las Naciones Unidas conocen la amplia gama de herramientas que la Asamblea General ha empleado en el pasado, o cómo aplicarlas. En los últimos debates con los diplomáticos centrados en asuntos de la Asamblea, se me ha ocurrido que podría resultar útil que el Presidente de la Asamblea General desarrollara una guía en la que se describiera cuándo, por qué y cómo puede participar este órgano en las actividades de resolución de conflictos.
Es evidente que esta guía no generaría voluntad política de actuar en futuras crisis entre los miembros de la Asamblea, esto siempre dependería de las circunstancias concretas de cada caso, pero al menos esa información adicional sobre las opciones de las que dispone el órgano facilitaría debates de mayor calidad en Nueva York.
En términos generales, las últimas experiencias han puesto de manifiesto que el Consejo de Seguridad y la Asamblea General aún tienen capacidad para definir la forma en que responden los Estados a las grandes crisis y cómo limitar sus consecuencias a escala mundial. Esto sigue sin estar a la altura de los objetivos de la Carta de las Naciones Unidas, pero por lo menos sugiere que la cooperación multilateral sigue desempeñando un papel duradero en la mitigación de las amenazas internacionales.
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