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加强联合国：进一步改革纲领 秘书长的报告 目录 |摘要|一.加强联合国|二.做紧要的事|三.向会员国提供更好的服务| |
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一.加强联合国 1.两年前出席联合国千年大会的各国元首和政府首脑重申其对本组织的信心，并重申《联合国宪章》是创建一个更加和平、繁荣和公正的世界所必不可少的依据。他们界定了新世纪的优先事项：“努力使全世界所有人民实现发展，战胜贫穷、无知和疾病；维护正义；打击暴力、恐怖和犯罪；以及防止我们的共同家园出现退化和受到破坏。” 2.对一个决心为全人类服务的有效多边机构的需要实在从来没有比当前的全球化时代更为迫切。这个互相依存和一体化的新时代为全世界所有人民带来许多机会，但是，也存在许多挑战。前面的挑战是加强我们的集体行动能力，从而在日益发生全球变迁之际，致力创造共同的命运。 3.幸运的是，这个为世界各国人民服务的机构不必从头创建。联合国已经存在，它不是铭刻前人愿望的不变丰碑，它的工作日有进展，尽管象人类所有努力一样，并非很完美，但是，它能够适应和改进。 4.联合国可以改变，而且已经改变。显然自冷战结束后，会员之间根深蒂固、错综复杂的不信任态度消失了，因此，开拓了采取创造性行动和展开合作的新领域。1997年当我接任秘书长职务时，本组织很不稳定。我最初的一项优先工作--我早先提交大会的报告的一个目标是：按照面对的新的期望和挑战调整秘书处的结构和文化。 5.从我的方面而论，我当时提出的改革已经执行，我相信大体上已经开花结果。但更重要的是，会员国采取了行动。过去五年来，它们日益要求联合国致力迎接全球化的新挑战，它们在探索和发展本组织的潜力上所表现的想象力和创造性使我感到鼓舞。我们一起作出一些重要改革，我们可以说取得一些重大成果。 界定新的发展目标 6.最重要的是，世界各国领导人通过了《联合国千年宣言》，其中会员国为这个世界提出了新世纪的共同前景。特别是在经济和社会领域，这种前景与本世纪最初15年的具体的、可衡量的目标有关--千年发展目标。各有关国际机构显然同意和了解这些目标的明确定义。我们致力促进整个联合国系统（包括布雷顿森林机构在内）更密切合作和较具一贯性，因而取得了成果。为了推动这个行动纲领，2001年我发表了要实现千年发展目标必须采取步骤的行进图（A/56/326），我最近提出第一份年度报告，概要说明我们取得或没有取得进展的情况。 7.尽管这些发展目标在《千年宣言》首次提出，但是，大多数目标都是过去十年来审查发展方面各种问题的一系列重要国际会议的产物；这些会议包括有关儿童、环境、人权、人口、妇女和社会政策等问题的会议。这些会议在取得有关规范和目标、乃至详细行动计划的全球一致意见的价值现在已得到广泛接受，即使从前表示怀疑和提出批评的人也加以接受。这些会议帮助确保联合国的重心随着时代转移，并且按照世界各国人民面对的新挑战来调整。2002年在蒙特雷举行有关发展筹资的会议以及在约翰内斯堡召开的可持续发展会议能够在这种传统的基础上更上层楼。 8.世界各国日益期望联合国解决具有全球重要性的社会问题，尤其是消灭赤贫的问题，并且期望联合国帮助拟订如何解决这些问题的全球一致意见。2001年本组织通过召开大会特别会议以及其筹备会议和涉及有关问题的后续行动，使艾滋病毒/艾滋病提升为全球触目的问题，在这方面，发挥显著作用。对于这个问题显然不能松懈，我将要继续把它列为优先项目之一。但是，我认为联合国在这些领域能够作出重大贡献已经毫无疑问。 改革和平行动 9.执行联合国和平行动问题小组的报告(A/55/305- S/2000/809)的许多建议是另一项重大成就。我们在部署和管理维持和平及建设和平的复杂行动的能力已有重大进展。尽管这些改进的全面价值有待时间来证明，但是，鉴于最近的事态发展，已经不能等待我们通过考验了。在过去三、四年来，我们在这个领域面对新的和无法预料的挑战，特别是在塞拉利昂、科索沃和东帝汶，我可以说，我们的表现不错。上述种种成就不但由于联合国人员、在现场和总部人员的辛勤工作和专心一致，也是由于安全理事会吸取过去十年种种困难的教训，因而拟订更明智和更有效的解决办法所致。尽管由于各种原因，安理会还不能适当回应一些重大挑战，但是，现在安理会成员就世界各地的许多冲突和洽地一起展开工作，力求产生实际的影响。 加强连贯一致 10.但是，联合国表现出较为连贯一致的并非以和平行动为限。现在我们在展开工作的每一个发展中国家都有统一的国家小组，往往驻在单一的联合国之家。这个小组由本组织多种基金、方案和专门机构的代表共同组成，由一位驻地协调员负责领导，他的任务是确保调动整个联合国系统来满足每一个国家的需要。这种结构反映我曾经展开确保高层维持连贯一致和抱持共同目标的尝试，即通过每周召开所有部厅、基金和方案的高级管理小组会议，并通过设置监督和平与安全、经济和社会事务、人道主义事务和发展等四大政策领域的跨部门执行委员会的方式来进行。 建立伙伴关系 11.最后，我愿意提请注意我们在合作伙伴关系上成功订立新的行动方法。联合国是，并将继续是一个政府间组织，它的决策权牢固地掌握在会员国手上。同时，我们生活的国际系统也日益受到非国家行动者的影响，非国家行动者包括民间社会组织、志愿机构、利益团体、私营公司、慈善基金、大学和智库以及有创造力的个人。现在如要推动改革，必须调动各行各业非国家行动者网络给予支持和提出意见。 12.联合国一直尝试吸取这种经验教训。我们在消除疾病、减少贫穷和灾后救济等方面同非政府组织的合作现在已经很寻常，绝少引起评论。慈善基金会，特别是联合国基金会的活动是促进我们的共同目标的，日益视为有价值的辅助政府行动的工作。我提出的全球契约倡议已有世界各地数百家公司参与，致力提倡尊重人权、工人权力和有利环境的公司公民地位和普遍价值。今天，联合国召开一个重要会议时无民间社会以各种不同形式参与的话，这是无法想象的。 13.如上所述，与20年前比较，联合国已经是一个不同的组织，它是随着时代变化，而且在职能上具有更大效率、透明度和创造性的组织。 14.我要在本报告的正文着重说明我自己的责任领域，并且提出一些改善意见，这些意见旨在确保秘书处向它的主人，即向政府间机构提供更佳服务。但是，如果我们要有一个更坚强的联合国，则政府间机构也必须进行改革。尽管已经取得许多改进，但是，还需要作出更多改善，我在下文的讨论中将提出一些建议。 更坚强的大会 15.大会是所有国家享有平等地位的唯一全球性论坛。大会通过审议和核准预算的权力具有有效影响联合国职能的巨大权力。但是，许多会员国感到大会对本组织的贡献日渐式微，我也有同感。 16.极端重要的是，大会应继续其改革努力，以期使其议程更合理化。大会现在审议互相重复的项目太多，而且审议次数太多，往往是没有必要的。因此，把促进对具有全球重要性的当前问题或浮现的问题产生政策上的协商一致意见所亟需的时间和机构精力浪费在重复和毫无用处的报告和辩论上，以及浪费在谈判范围和政策影响有限的决议上。但是，如能将重复的项目合并，把关系密切的问题集中一起讨论，从而取得政策更密切相关和影响更大的成果。就可以带来重大改进。应当积极审查经常性议程项目的安排方式，有许多问题可以隔年审议，乃至间隔更长。 17.此外，大会必需澄清经济及社会理事会及其职司委员会之间的职责，特别是以能够使大会在这些机构从事的工作基础上加以改进和增加价值的方式澄清有关各种会议的后续工作。 18.我欢迎在选举大会主席及各委员会主席方面提早三个月作出决定，不要留待开会的第一天。这样使大会能够较佳规划时间表，因而便利展开其他急需的改革。 加强经济及社会理事会 19.联合国在促进全球就重大的社会和经济问题达成共识方面的作用日益显著，经济及社会理事会作为处理这些问题的主要机构，其作用也必须随之加强。理事会在各部门明确分工方面取得了重大进展，每个部门都有一个明确规定的重点专题，使理事会能够就其职责范围内处理的问题向全系统提供更好的指导。与布雷顿森林机构和世界贸易组织之间的年度对话是一项最引人入胜的新措施，也许会逐渐帮助经社理事会成为一个决定发展政策和战略的崇高全球论坛。但是，经社理事会各种会议的议程和形式必须更加突出重点、必须更加认真筹备，才能继续吸引高层人士参加。 安全理事会停滞不前的改革进程 20.大会为审查安全理事会改革而设立的不限成员名额工作组已经工作近十年了。然而，会员国似乎至今仍不能就以何种方式增加安理会成员达成一致意见。世界各地多数认为，安全理事会的规模和组成都不具备充分的代表性。安全理事会在可信度方面的明显不足，正在慢慢侵蚀它的权威，从而对国际和平与安全产生重大影响。因此，只要安全理事会不改革，联合国的任何改革都不是一项全面改革。同时，还必须牢记，权威是随着迅速作出实际决定的能力而来的，是随着将这些决定付诸实施的意愿而来的。如果一项改革进程只是为了增加成员，就不能在这一重大方面加强安理会。 21.在过去几年里，安全理事会的工作方法已有显著改进--不限成员名额工作组周详的审议也部分地促成了这一结果。 安理会的透明度更大，联合国广大会员国有更多的机会可以参加其工作。非安全理事会成员参加的公开会议数目增加；向联合国更多会员通报情况的次数增多；与部队派遣国进行协商的安排也有所改进。鉴于这些令人鼓舞的发展，安全理事会不妨考虑将它最近在实践中的变化整理成文字。 22.全面处理预防冲突和化解冲突及建设可持续和平的问题，需要联合国其他机构的参与和支持。必要时，安全理事会必须寻求大会和经社理事会的支援，这些机构也要为履行责任而必须调整本身的程序和机构的作法。 会议成灾 23.这些年来，由不同政府间机构主持召开的会议数目剧增，它们要求秘书处提供的报告和其他文件的数目也显著增加。在2000/2001两年期，共举行了15 484次会议、印发了5 879份报告，数目惊人。当然，由于全球议事日程日趋复杂，这一趋势无可避免，但是应该予以扭转。会议和正式文件的泛滥，使秘书处和会员国承受了过多的要求。很多小国现已发现，甚至是大会和经社理事会最重要的活动它们都几乎不可能发挥任何有意义的作用。即使大国也发现，要完全记下全部年会--更不用说积极参加--也越来越困难。在这种压力下，现已明显需要削减正式会议和文件的数量。 24.由联合国主持召开的重大会议也出现了同样的问题。如上所述，最近几年召开的很多会议为全球重大问题的国际合作作出了建设性贡献。但是，现在大家总应知道，国际议事日程上已塞满了这些会议。一般民众和很多国家的政府都患了“首脑会议疲劳症”。我希望今后会员国能实行克制，只有当新的全球政策问题需要高级别和全面指导时，才要求举行额外的会议。 行动纲领 25.下文力求更具体地列出使联合国得到加强的若干领域和使其成为一个更有效、更团结和更朝气蓬勃的机构而应采取的相应步骤。 26.我在报告的第二节“做紧要的事”中讨论了需要按照本组织的优先事项来不断调整其活动。为了响应大会的要求，我也概述了提高联合国在人权和新闻领域的效率的各项措施。 27.我在第三节“向会员国提供更好的服务”中提出了若干建议，说明秘书处如何通过削减报告数目、丰富报告内容、缩短报告篇幅及改善对联合国各种会议的管理，更好地为会员国服务。 28.第四节“合作效果更好”探讨联合国系统内外各机构行动者如何才能加强协调、明确作用和职责及促进伙伴关系。 29.第五节“按照优先事项分配资源”主张联合国必须彻底改革规划和预算进程，才能更有效地分配资源。 30.最后，第六节“本组织及其人员：为实现出色业绩进行投资”列出发挥工作人员专长的各种方法，使他们能够尽最大努力为联合国服务，而本组织也向它的人员提供充实和有报偿的职业生涯。 |