加强联合国：进一步改革纲领

秘书长的报告

目录

二. 做紧要的事

31. 我们在努力使联合国变得更强有力之前，首先必须仔细和诚实地察看联合国在做些什么——看看消耗各位代表和秘书处精力的许多活动、报告和会议的情况。其次是结构、程序、人事和制度——是为了确保无论我们做什么，都要将它做好。除非我们确保联合国正在专心解决今天的最紧要问题和明天的最紧要问题，否则，我们加强联合国的目标就要落空。

32. 我将首先在本节审查整个工作方案。然后，我再回应大会2001年的要求，更深入审查人权和新闻这两个特定领域。

A. 按照优先次序调整各项活动

33. 联合国的工作方案既复杂又全面，因为它是人们期待几乎可以处理国际合作的所有方面的组织。这个方案是回应多年来积累的很多任务而形成的。

34. 《千年宣言》与发展筹资问题国际会议和可持续发展问题世界首脑会议以及其他国际会议的成果一起勾划了会员国力求实现的全面远景。我们现在必须确保调整我们的工作方案，以便支持这些目标和优先事项。

35. 我们必须严谨地审查我们的各项活动，扪心自问，看看这些活动是否与执行《千年宣言》和其他会议的成果有关，是否会产生预期的影响。如果答案是否定的，我们必须自愿放弃这些活动。

36. 另一方面，联合国还有很多问题需要它加深认识、集中重点和更有效地采取行动。

37. 全球化及其对发展所产生的影响将成为今后多年的核心问题。联合国必须更有能力帮助发展中国家在尽量减少风险的同时，利用全球化的机会，特别是在贸易与投资方面的机会。为帮助国际社会有效应付全球化带来的新挑战，必须确保执行适当的规则、规范和标准框架，这方面的任务仍然相当繁重。还必须使全球施政的机构逐渐改变，使发展中国家能够更多地参与决策。

38. 《千年发展目标》和通过全球会议商定的各项承诺，为国际社会确定了重大目标。联合国必须加强能力，提供实现这些目标的全球方向、调动政治意愿和资源、协助各国努力制定适当的国家战略。还必须确保对全球会议，包括发展筹资问题国际会议和可持续发展问题世界首脑会议采取全面后续行动。今后应比现在更加重视科学与技术在实现《千年发展目标》方面的作用。我们还必须进一步协调联合国在支持非洲发展方面的行动。如果没有这些果断的行动，我们就不能减少无法接受的贫穷问题，而贫穷已到了对几十亿人产生影响的程度。

39. 我还认为现在已到了更加全面审查移徙问题的各个方面的时候了，这一问题现已涉及到几亿人，对原籍国、过境国和目的地国都产生影响。我们必须更好地了解国际上的人口流动的根源及其与发展之间十分复杂的相互关系。我们还必须准备应付世界许多地区年轻人和老年人的相对比例的变化，以及这种变化对劳动力、社会服务和政治进程所产生的影响。

40. 缺水、水源污染和水媒疾病等问题在可持续发展问题世界首脑会议列为最重大的问题，带来重大后果。这些问题吸引了各方面的利益有关者，包括私营部门和民间社会行动者的注意。我们必须协调各种利益有关者的干劲，确保及时采取相互配合、有效的国际行动。能源是一个必须更加重视和协力关注的问题。我们必须探究它的很多方面，包括能源安全、农村电气化、可再生能源和能源效率。我还认为，我们必须更充分地防备自然灾害、将灾害风险管理纳入我们的减少贫穷、发展与环境战略。

41. 建立预防冲突和在冲突后巩固和平的能力，是联合国维持国际和平与安全的核心使命。我们必须更深刻地了解导致暴力冲突的经济和社会根源；加强能力，帮助各国应付促进多元文化和多样性之间的统一所面临的挑战；减少不平等和将善政深入到公共机构中。地方、国家和国际一级的善政或许确是促进发展和推动和平事业的唯一最重要因素。但是，如果联合国不能同时进一步建立能力，减缓全球使用武器的威胁，特别是大规模毁灭性武器所产生的威胁及使用常规武器造成平民大规模死亡的威胁，为防止冲突而做的很多良好工作就会变得毫无作用。

42. 联合国还必须加强能力，在打击恐怖主义方面发挥作用，反恐是2001年9月11日攻击以来一个压倒性主题。它必须特别能够在会员国努力加强立法和行政框架时，向它们提供咨询和协助。国际打击恐怖主义、毒品贩运和国际罪行的努力，必须作为战胜“不文明社会”势力的综合性战略的一部分，必须得到加强。

43. 当然，还有很多其他问题也需要进一步注意。我们应当利用2003年将通过2004��2005两年期预算这项优势。这使我们有机会彻底审查和修订工作方案，通过的方案预算要与我们商定的优先事项相配合。

行动1. 我将于2003年向大会提交一项经彻底修订、更好地反映千年大会商定的优先事项的方案预算。

B.加强人权

45. 提倡和保护人权是实现《宪章》关于建设一个正义与和平的世界这一前景的基本条件。人权准则和人权公约地位的提高及其推广是上一个世纪真正的丰功伟绩之一，联合国是作出这项努力的核心机构。过去十年期间，它在联合国工作方案中的重要性和相关性不断提高。《千年宣言》申明这一使命的长期核心地位：“我们将不遗余力，促进尊重一切国际公认的人权和基本自由。”

46. 人权委员会是本组织的重要部分，它有辉煌的历史，包括起草《世界人权宣言》。世界各地人民祈望委员会保护他们的权利，并帮助他们赢得《宪章》序言所载的更大自由，较佳生活水平。我坚决地敦促会员国铭记委员会的真正目标，并寻求使它更有效的方法。他们必须认识到，如果他们让选举和辩论受政治考虑所左右，或集团立场的影响，代替为增进世界各国的人权而展开诚挚的努力，则委员会的信誉和效用就必将受到贬损。

47. 联合国是一个世界组织，它提供了独特的体制框架，可以发展和提倡人权规范和惯例，促进维护人权普遍性的法律、监测和执行文书，同时尊重民族和文化的多样性。联合国系统的人权机制在三个领域开展工作：信息、分析和政策发展；支持人权机构和机关；提倡和保护人权。这些活动都是支持会员国执行人权规范的一项单一战略相辅相成的部分。

48. 将人权纳入联合国系统各部门的工作方面迄今已取得良好进展。譬如，在维持和平特派团中部署了人权专家。在大多数人道主义行动中，保护难民或国内流离失所者是对紧急情势作出反应的重要方面。联合国支持的发展方案通过传播资料和开展教育，并通过支持国家人权委员会等人权机构来增进人权。

49. 我们面临的挑战是如何继续取得进展，尤其是帮助各国在国内进一步保护人权。我们还要继续努力实现人权条约制度的现代化；加强实况调查特别程序的作用；并且加强联合国人权事务高级专员办事处的管理能力，以便支持这些努力。

在国家一级支持人权

50. 在《千年宣言》第25和26段中，会员国决心加强国家一级的能力，以期执行人权、包括少数人权利、妇女权利、儿童权利以及移徙者权利的原则和惯例。从长远来说，在国家一级建设强有力的人权机构，可以确保以持续的方式保护和增进人权。因此，在各国设立或加强反映出国际人权规范的国家保护人权系统应该成为本组织的主要目标。在摆脱冲突的国家中，这些活动尤其重要。

51. 为了实现这些目标，联合国人权事务高级专员办事处已经开始通过驻地协调员系统，努力确保将人权纳入国家一级的分析、规划和方案执行工作。联合国国家小组——包括联合国各基金和方案、专门机构以及世界银行——需要获得资料、分析意见以及如何将人权纳入国家方案的实例。人权事务高级专员办事处必须有能力训练国家小组，评估和传播最佳做法，并且发展监测机制，以便衡量其人权方案产生的影响。为了避免重复并确保妥善使用资源，高级专员需要得到伙伴机构尽可能多的支持，同时维持必要时部署办事处自己工作人员的能力。

行动2. 联合国人权事务高级专员将与联合国发展集团和人道主义事务执行委员会合作，制订并执行一项计划，以便在国家一级加强与人权有关的联合国行动。

人权条约机构

52. 现有条约机构及其人权机制和程序是一个庞大而复杂的系统。人权机制日趋复杂，随而产生提出报告的义务负担，耗用了会员国和秘书处的资源。因此，现行体制的裨益并不始终十分明显。

53. 目前存在与每项主要人权条约和公约相对应的六个委员会。随着《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》得到批准，不久将增加一个委员会。各委员会都由独立的专家组成，他们在条约机构��由已经批准某项条约或加入某项公约的国家组成��的权力之下开展工作。这些各不相同的人权委员会——每个委员会都着重处理重要而不同的问题��的现行结构对条约签署国都提出了困难的报告要求。正如1997年一位独立专家的结论所说：“不提交报告已经成了老大难问题……(许多)缔约国……或者根本不提交报告，或者很迟才提交报告”（E/CN.4/1997/74，第112-113段）。

54. 有两项措施也许有助于解决现行体制的不足。第一，各委员会应该制定一种协调一致的办法开展活动，并且将各种不同的报告要求标准化。第二，应该允许各缔约国编写一份单一的报告，综述其遵守已加入所有国际人权条约的情况。

行动3. 联合国人权事务高级专员就新的简化报告程序与条约机构开展协商，并在2003年9月底之前向我提出建议。

改进特别程序

55. 联合国在调查具体国家的情势以及审查新的和关键问题时，依靠各种报告员、高级代表以及工作组，他们统称为人权特别程序。这些程序都是重要手段，多年来协助推进人权事业。然而，现在存在大量特别程序——目前有40多种现行的特别程序，它们都以特设的方式产生，没有明确的业务规则。

56. 现在需要有两套有关的措施。第一，我们需要提高特别程序所产生的报告和分析的质量。为了实现这一点，可以为采用特别程序和选择被任命者制定明确的标准，从而为其业务活动和报告职能制定妥善的准则。

57. 其次，联合国必须加强支持特别程序的能力。与各种特别程序相关的标准缺乏一致性，这可能说明缺少必要的资源来执行这些程序受权执行的任务。为了解决这一问题，可以任命更多资深的专业人员以及提供良好的行政支助。

行动4. 联合国人权事务高级专员将审查各项特别程序，并在2003年9月底之前向我提出报告，提出如何加强这些程序的效力以及改善提供支助的建议。

58. 近几年来，对人权事务高级专员办事处提出的要求不断增加。办事处从经常预算中得到的资源比例有限，可以获得的资金难以预料。此外，资金来源多种多样，导致方案活动缺乏整体性和连贯性。办事处的可信度和有效性取决于能否获得适当的资源和这种资源可否预测以及利用这些资源的管理能力如何。大会要求进行以及内部监督事务厅目前正在开展的管理审查可以提供重要的指导意见和看法。

行动5. 联合国人权事务高级专员将制定一项加强管理工作的计划，同时考虑到内部监督事务厅所开展管理审查中提出的建议。我预期在2003年3月底之前收到这份报告。

C. 加强新闻工作

59. 联合国有许多动人的事情可说。这些事情必须要说得好，因为大众的支持对于加强本组织的工作极其重要。联合国必须能够将众多的决议、决定、宣言和辩论情况变为有意义的信息，将联合国努力为大家创建一个更加美好的世界的中心作用放在显著的地位。

60. 新闻部各种授权任务太多，因此工作非常散乱。新闻部编制了大量新闻资料，也举办了许多活动，但是，这些产品本身务必不能看作是目的。联合国必须确保其新闻资料和有关活动产生想要的影响，成为向全世界传达本组织自己独特的声音的有效手段。因此，评估和监测非常重要。

61. 我在2002年3月送交新闻委员会的报告（A/
AC.198/2002/2）是大会所要求的对新闻部进行全面审查的第一步。我在这里是为设在纽约的新闻部提出开展业务新模式，为实地的各联合国新闻中心提出开展业务新概念，并提议对新闻部的每一项主要产品和服务项目进行彻底的影响评估。我还对秘书处的出版物方案及其提供图书馆服务的方式提出若干改革建议。

新闻部重新定位

62. 新闻部的活动是多方面的：通过无线电台、录像和因特网报道联合国的活动；制作新闻材料宣传特别是联合国的问题或会议；特别活动和展览；导游；图书馆服务；以及同联合国以外的媒体和其他团体的联系。新闻部的工作有一些是为了告知和影响中介机构，特别是大众媒体、非政府组织和教育机构。其他活动如在联合国总部举办的展览和特别活动，观众则少得多。

63. 对新闻部进行全面审查后确定，必须对新闻部的作用有更明确的了解，对新闻部的各项职务要更有条理地加以阐述。新闻部必须把精力放在关键信息上，这将成为经协调的有具体目标的通讯战略的一部分。我们还计划加强我们的网基通讯并使之中央化，因为因特网将是日益重要的工具，在未来几年联合国的信息将通过它来传播。

64. 下面概述的新结构目的是改善新闻部执行有效和目标明确的新闻方案的能力：

行动6. 新闻部将改组如下：

(a) 设立战略性传播司，它将围绕优先主题来设计、传播和评价联合国信息；

(b) 设立外联司，它将把向代表团提供的服务、同民间社会的联络和为大众开展的活动集中起来；

(c) 加强新闻和媒体司，新闻部的网站业务将归它管；

(d) 把制图科移到维持和平行动部。

65. 新闻部将更加重视评价工作，以便各项方案更好地符合目标对象的需要。从来没有对新闻部的活动所造成的影响进行过全面评价。将在未来两三年内进行彻底审查，之后可能需要对该部的重组和资源重新调配问题进一步作出决定。

行动7. 新闻部在内部监督事务厅的协助下，将在三年期间内对新闻部全部活动的影响和成本效益进行系统的评价。

重组联合国新闻中心

66. 联合国是一个全球组织，一心一意为全世界人民服务。联合国必须更好地加强它在总部以外的传播工作。为此，我们必须使联合国新闻中心网络更有效地为整个联合国系统服务。

67. 联合国新闻中心在把联合国信息传播到全世界、消除误解并作为获取联合国材料和数据的联络点方面可发挥极为重要的作用。联合国新闻中心还经常充当联合国的耳目，把有关联合国的新闻和对联合国的反应报告回来。

68. 世界媒体场景已经大大改变，新闻文化发生了很大的变化，信息和通讯技术也取得革命性进展，这些都迫使联合国必须寻找与二十年前切实可行的办法不同的解决办法。

69. 虽然各联合国新闻中心占新闻部总预算的35%,但是目前有许多新闻中心——共有71个，其中大多数工作人员很少，资源极其有限。经过接连的零增长预算和目标明确的裁减，而且本组织活动的范围在此期间又大大扩大，各新闻中心现在要想方设法来作出重要的贡献和产生影响。

70. 设在费用很高的发达国家——澳大利亚、日本、美利坚合众国和欧洲联盟大多数国家——的新闻中心的费用现在占所有新闻中心的开支的40%。虽然使发达国家媒体和大众正面了解联合国是重要的，但是令人关切的是，这些新闻中心占用了很大一部分现有的高级工作人员和经费。

71. 应重新调配资源来加强设在为数不多的战略地点的新闻中心。在大多数情况下，最好的备选办法是设立联合国区域新闻“站”，配备充足的资源和能力，以更加关注和专业的方式使各区域的大众知道联合国的活动。这些新闻站可改编新闻材料来满足它们所服务的地理区域的需要；维持一套中央保存的报告、出版物和数据；以及积极主动同媒体和一般大众打交道。在发展中国家，它们将在驻地协调员系统的密切合作下开展业务。

72. 作为第一步，我打算把设在西欧的13个新闻中心的工作合理化，并合并为一个区域站。这将腾出资源用于一个强有力的、有效率的新闻站，并将这些资源重新调配到更加优先的活动。我相信在未来三年内，我们也应该在其他区域以同样的方法向前迈进。

行动8. 我提议围绕区域站使联合国新闻中心网络的工作合理化，从设立西欧站开始。

合并联合国图书馆

73. 联合国图书馆服务分得太散。每一个总部办事处和区域委员会都收藏了大量图书资料，许多联合国新闻中心都有自己的图书馆，全世界246个地方都有托存图书馆。大会要求对联合国图书馆全部活动进行深入审查。这项审查突出了需要注意的两大领域：缺乏综合管理和需要现代化。

74. 联合国图书馆一直都是独立操作的，极少中央监督和指导。某些图书馆虽然开发了专门能力，但目前使用不足。例如日内瓦联合国图书馆有能力发展成为一个收藏纸面文件的地方，并可集中力量将材料数字化和在线传送到其他地点。联合国总部的达格·哈马舍尔德图书馆也有较大能力为所有地点制定基本图书馆政策，并带头为整个联合国协调和管理网络内容。

75. 通过采用技术，我们有机会使我们的图书馆现代化。特别地，达格·哈马舍尔德图书馆正在朝着虚拟图书馆的方向发展，这不仅表现在其向各代表团和工作人员提供传统服务的方式，而且还表现在它通过网站同民间社会接触以及其对全世界各托存图书馆提供服务的方式。长期的目标将是建立单一、多语文电子网关，以便查阅藏书、文件和资料。这一远景的实现可大大减少需要分发的纸面文件的数量。不过，我们在使联合国图书馆系统现代化的过程中，将确保各会员国常驻代表团可继续查阅联合国收藏的硬拷贝图书资料和文件。这一在线查阅的基本概念——必要时有硬拷贝作后备——将在一项行动计划中进一步制定。

行动9. 联合国图书馆的管理将改善如下：

(a) 纽约达格·哈马舍尔德图书馆负责制定政策和协调所有联合国图书馆的工作；

(b) 新闻部连同管理事务部将制定一项全面计划，通过采用信息和通讯技术把不同地点的联合国图书馆服务合并起来；

(c) 新闻部将制定和执行一项计划来改善以电子方式查阅联合国收藏的图书资料，方便所收藏的纸面文件转变为电子文件，并向托存图书馆人员提供培训。

改善对出版物的监督

76. 2001年，大会要求对秘书处的出版物方案进行全面审查。每年印发的新标题或经订正标题的文件超过1 200份。它们的篇幅（从4页到2 000页不等）、格式、目标对象和印数（从100份到15 000份不等）均有很大差别。

77. 联合国最好的主要出版物提供关键课题领域广为使用的基本资料。在某些情况下，这些出版物成为全世界研究员和政策专家的主要参考资料来源。它们也是联合国宣传活动的重要和有效组成部分。但是，我们的关键挑战是在恰当的时候把恰当的出版物送到恰当的读者手中。

78. 对所有其他印刷材料——从主要参考书到期刊和公告——的审查表明，零碎散乱和重复的现象非常严重。

79. 有必要提高对出版物的检查和监督水平。是否出版的决定不是根据对文件的增加值、目标对象或费用的严格分析作出的。高级别的出版物委员会没有证明它是确保质量和程序控制的有效机构。

80. 我认为，某一给定领域的各实务部门必须相互合作以规划和协调它们的出版物，以便把零碎散乱和重复的现象减至最低程度。每项出版决定的潜在成本和好处必须仔细评估。出版物委员会的作用应是制定共同的标准和政策，例如确定印数和印刷品种类的准则，以及确定版税付款应否归还编制该出版物的部门。

81. 向人数少的对象提供非常专业的资料费用很高，迫使参考资料和学术领域的商业出版商把越来越多的内容改由在线提供。我深信，这种移到在线服务和提供的做法对联合国能否继续作为有权威和及时的资料来源非常紧要。例如，按年的统计数据库——目前以多种语文编制，但是在印发时大部分已经过时——应该在线分发。联合国粮食及农业组织在这方面取得重大的进展，它不仅将其许多印刷材料放在网上，而且建立了一个在线追踪系统和一项多层订阅计划，根据用户的地点和支付能力收取查阅费用。

82. 我承诺确保这种转移到数字资料基础设施的做法不会不利地影响到因特网使用不多的国家。因此，我们必须对适当的印刷系统进行投资，从而保持能力在必要时提供硬拷贝文件。如果做得适当，这一新办法应可确保联合国的关键资料能够更加迅速地送到最需要和最重视这些资料的人的手中。

83. 有一个出版物必须完全取消，那就是《联合国机关惯例汇编》，这个出版物是会员国在1950年代第一次要求的。《惯例汇编》是联合国各机关的决定摘要以及有关材料的汇编，按《宪章》条款编排，目的是说明《宪章》的适用和解释问题。编制《惯例汇编》是一项艰巨的报告责任，需要大量资源。秘书处根本就无法及时提供修订本。由于这一文件的主要用户是研究员和学者，学术机构不妨考虑把编制《惯例汇编》的责任承担下来。

行动10. 出版物将改善如下：

(a) 各执行委员会将在其各自课题领域范围内规划和协调所有出版物，以便减少联合国众多出版物的数量并加强这些出版物的一致性、重点和时间表。新闻部在印发文件方面也将这样做；

(b) 出版物委员会将改组为制定标准的机构，有与这项职务相称的适当的成员和职权范围；

(c) 以要求才印的能力为补充的在线提供出版物的可行性和费用将予审查；

(d) 《联合国机关惯例汇编》不应再由联合国编制。

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