加强联合国：进一步改革纲领

秘书长的报告

目录

五. 按照优先事项分配资源

148. 为确保我们的工作反映出《千年宣言》的优先事项，我们必须采用高效、灵活的系统，为本组织的优先工作分配充足资源。我们的规划和预算进程应与我们具有活力的工作环境相适应，秘书处和会员国也应关注成果。目前的系统未能做到这一点。

149. 我将在本节探讨目前的规划和预算进程，并指出一些需要简化和改进的重要领域。我还将探讨如何精简维和行动预算、改善信托基金的管理。

150. 毋庸讳言，联合国需要资源来执行每年接受的大量任务。本组织依靠会员国提供充足资源，并按时足额交纳会费。我高兴地报告，近年来本组织的财务情况略有改善。2000年12月，就修改会费分摊比额表达成协议，为美利坚合众国交纳对本组织的大量欠款铺平道路。收取的欠款用来支付对各维和特派团部队派遣国的欠款。有利的经济情况也使其他会员国补缴了欠款。2001年，各会员国缴纳的会费总额是本组织有史以来最高的一年。

151. 然而，实际情况是，本组织的经常预算未能与通货膨胀保持同步，而授权的活动数量却大大增加。我们通过仔细监测开支，提高生产率，并通过有利的汇率变动，但很遗憾的是，同时也通过大幅削减培训、信息技术和设施维护经费，本组织的工作才得以维持。我们对最后一点特别关注；本组织总部的有形基础设施多年失修，情况极端严重。因此，我们必须按照提议的《基本建设总计划》采取行动，对纽约秘书处大楼进行修缮。

152. 我曾多次指出，秘书处现在已经到了以现有资源完成任务的极限。通过改革节约的资金，必须再次投入，用以加强本组织近年被削弱的部门。这一改革决不能成为新一轮削减预算的借口。的确，我认为除根据通货膨胀和汇率变动作出调整外，下一个两年期预算的实值应该有所增加。

153. 会员国自然有权期待他们提供本组织的资源得到明智和有效的使用。作为本组织的行政主任，我承担全部责任，保证谨慎、有效地使用这些资源，实现会员国提出的各项目标和优先工作。

154. 两年前，大会批准对联合国规划和预算的制订方法作出重大调整。我们在执行这一新的、注重成果的预算系统方面取得了很大进展。然而，我们还需作出更大努力，确保会员国对本组织是否正在实现预期成果作出有意义的评估。并且，我认为现在应该对本组织的规划和预算周期进行更全面的审查，使周期与注重成果的手段相一致。我们追求的目标应该是，把规划和预算变为真正的战略工具，为本组织的优先工作和工作方案服务。

155. 规划和编制预算周期包括以下三个方面：

(a) 一个中期计划，确定本组织四年期的优先工作，并作为本组织工作基础的基本战略指导；

(b) 一项预算概要，提前两年表明全部资源数额；

(c) 一份详细的两年期方案概算。

156. 规划和预算方面有三种监测和审查机制：

(a) 大会第五委员会；

(b) 方案和协调委员会；

(c) 行政和预算问题咨询委员会。

157. 这一进程存在着严重缺陷：复杂繁琐，旷日持久，互相脱节，耗费时间，刻板僵硬。用以评估我们活动产生的影响的目前系统机能不全。这一规划和预算周期必须简化，必须提高效率。

158. 按照目前的程序，中期计划由方案协调委员会和第五委员会审议；而预算概要和方案概算则由这两个机构与行政和预算问题咨询委员会一起审议。2001年，这三个机构为讨论2002-2003两年期方案概算，共举行了295次正式和非正式会议。第五委员会还举行了106次非正式会议。

159. 为这一进程提交的文件篇幅冗长。新近的中期计划文件共222页。而相应的方案概算共计31款，长达2 000页左右。

160. 这一进程旷日持久。涵盖四年的中期计划烦琐而不切实际。2002至2005年的中期计划于1999年制定，并于2000年得到批准，因此无法反映《千年宣言》的政治共识和所涉预算问题。编制预算周期也要比周期涉及的两年期早18个月开始。

161. 目前的系统使中期计划所载的方案规划的主要部分与以方案概要和方案概算形式出现的资源分配在战略上相互脱节。本组织的中期计划及其预算有不同的时限，由不同的机构却在不同的时间加以审议。因此，这些互不相干的规划和预算自然互不一致，确定机构优先工作的决定与使用有限资源的决定也互相脱节。

162. 在预算批准之前18个月，要为准备提交、会议服务并为总资源划拨的谈判花费大量时数，而总资源划拨与上一个两年期相比却无甚变化。2001年，秘书处对书面提出的490个问题作出563页的书面答复。我们估计，为这几个委员会的工作，秘书处工作人员花费的时间约值1 030万美元。

163. 秘书长作为本组织的行政主任，如不事先征得会员国的同意，无权在各个方案和人事与非人事费用之间调动资金。但是，会员国却为许多专门机构、基金和方案的行政首长提供了灵活性，使他们能够对迅速变化的要求作出反应。

164. 现有的方案执行情况报告和评估系统对未来的规划和资源分配决定并无实际影响。在每一个两年期结束时，方案执行情况报告对36 000多项产出的完成情况加以核对，而方案和协调委员会只注意到完成情况的内容。每年还选择一些方案进行两次深入评估。但是，这些审查并没有在方案或筹资上带来变化。

165. 总之，规划和预算周期支离破碎，容易产生重复工作，文件负担过度繁重。这一周期不鼓励为确定优先工作、相应分配资源采取有力的战略对策。会员国和秘书处为这一进程花费了大量的时间和浪费有限的资源。而小国的处境更为不利，他们人力资源有限，无法积极参加这一周期的各阶段和不同部分。

166. 在联合国系统的某些机构中，会员国已经表明能够接受方案规划和预算进程中创新和意义深远的变化。比如，世界卫生组织完全改变了预算进程，把具有战略意义的预算文件压缩和精简到100页。卫生组织的预算既强调方案方向和资源预测，又注重对成果的关注，因此大大缩短了政府间谈判进程。

167. 我认为，简化规划和预算进程将使代表们能够集中关注目标和成果，而不是投入和产出这些数量上的措施；使代表能够在实际规划范围内在工作方案与资源分配的选择之间加以必要的联系。此外，政府间审查进程本身也将按照这一理论得到精简。

行动21. 改善规划和预算系统将包括以下特点：

(a) 加强中期计划的战略意义，涉及的年限应从四年压缩至两年，并在更加接近计划所涉的时期提交；

(b) 预算概要与中期计划应合而为一；

(c) 预算应更加简短、更具战略意义，详细补充资料应另行提交；

(d) 在一个预算期间可以灵活地在方案之间和拨充人事费用与其他分配费用之间重新分配资源，最高以10%为限；

(e) 加强评估和监测系统，更好地评估我们的工作产生的影响。

行动22. 按照上述设想，我建议目前由第五委员会及方案和协调委员会进行的规划和预算政府间审查，在第五委员会主持下加以吸收。

168. 截至2002年6月，本组织共有规模和范围大小不一的维和特派团15个，到2002年6月30日终了的年度，费用总计约28亿美元。迄今为止编制的预算文件内容详尽，却不实用。我打算大大压缩这些预算文件，希望这有助于会员国集中关注特派团的预期成果，增强其评估特派团效力和财务管理的能力。

169. 此外，大会最近通过一项决议，要求对合并特派团预算的可能性开展可行性研究。这一提议可能使我们的维和预算进程得到进一步精简。

行动23. 未来的维和预算将以新的格式提交，反映出对资源分配进程的更具战略意义的对策。

170. 为确保可靠和可预测地提供资金，秘书处核心活动的资金必须从分摊会费中划拨。联合国系统的发展和业务活动机构，也需要一个坚实、不受限制的捐赠基础来执行核心活动。

171. 自愿捐赠一直是联合国经常预算以外的有效补充。然而自愿捐赠的管理却日趋复杂。目前，秘书处为各种方案活动和专题项目管理约共200个信托基金。各基金又按业务、活动和筹资来源等分成许多组成部分，其中多个部门有各自的管理要求。捐赠国对信托基金捐赠的条款和条件应该更加明确。简化与合理化的潜力很大。可在以下方面加以改进：

(a) 合并和减少信托基金数量；

(b) 以最新的合理化手段管理信托基金，尽可能使条款和条件标准化，并精简方案交付报告。

(c) 修改目前的支助成本收费系统；

(d) 简化我们的内部程序，加快得到信托基金资金的速度，改善对基金的控制和管理。

行动24. 将采取以下措施，改善对信托基金的管理：

(a) 合并并减少信托基金的数量；

(b) 使信托基金管理和报告方面的规则和要求尽可能一致；

(c) 修改支助费用收费系统；

(d) 精简取得信托基金资金的程序。

|首页|联合国主页|