Contexte
Le Conseil de sécurité est habilité, à titre exclusif, à prendre les décisions concernant le régime des sanctions contre l'EIIL (Daech) et Al-Qaida. En ce qui concerne la Liste des sanctions contre l'EIIL (Daech) et Al-Qaida, le Conseil a chargé le Comité des sanctions contre l'EIIL (Daech) et Al-Qaida de se prononcer sur les inscriptions et les radiations conformément aux critères fondamentaux établis par le Conseil. La création du Bureau du Médiateur n’a pas modifié cette structure de décision, bien qu'elle ait introduit un nouveau mode opératoire. Comme corollaire, il appartient au Conseil de sécurité et au Comité de déterminer les normes que ce dernier doit appliquer lorsqu’il prend des décisions dans ce contexte.
Toutefois, un rôle important a été confié au Médiateur, celui d’aider le Comité à se prononcer sur les radiations de la Liste. À cette fin, pour faire en sorte que le Médiateur présente son analyse, ses observations et sa recommandation de manière équitable et cohérente d’un cas à l’autre, il est nécessaire de définir clairement les modalités suivies et la norme appliquée pour évaluer les informations.
Les modalités et la norme doivent se fonder sur le contexte unique dans lequel un organe du Conseil de sécurité est appelé à prendre des décisions et sur le rôle particulier du Médiateur. En outre, la méthode et le critère employés doivent tenir compte de la menace contre la paix et la sécurité internationales qui a motivé l’adoption des sanctions et du fait que l’application des sanctions à des personnes et entités revêt un caractère sérieux.
Modalités
Le Conseil de sécurité a chargé le Médiateur de prêter assistance au Comité pour l’examen des demandes de radiation de la Liste, notamment en présentant une analyse et des observations sur toutes les informations dont il dispose concernant les demandes. Le Médiateur fournit également au Comité une recommandation quant au retrait de la Liste.
La nature de l’analyse et des observations escomptées apparaît ainsi clairement. Le Médiateur ayant pour rôle de concourir à la prise des décisions concernant la radiation de la Liste, les observations qu’il fait devraient évidemment porter sur la question à laquelle le Comité doit répondre pour se prononcer sur une demande de radiation.
Le Conseil de sécurité n’a pas défini de critères distincts à remplir aux fins de la radiation. Si, au paragraphe 14 de la résolution 1735 (2006), sont énoncés des facteurs non exclusifs que le Comité peut examiner (1) pour se prononcer sur une radiation, on ne peut les qualifier de critères à remplir aux fins de la radiation.
Bien plutôt, il ressort des résolutions pertinentes que, lorsqu’il examine une demande de radiation, le Comité doit apprécier toutes les circonstances pertinentes en vue de déterminer si l’intéressé continue de remplir les critères d’inscription sur la Liste définis par le Conseil de sécurité. En fait, le mode de détermination de la radiation est le contraire de celui de l’inscription. Par conséquent, à mon avis, l’analyse et les observations du Médiateur devraient également porter sur cette question.
En outre, le Conseil de sécurité a, à mon avis, indiqué sans équivoque que toute décision de radiation consisterait en une nouvelle appréciation des circonstances, telles qu’elles se présentent au moment où la demande de radiation est soumise, de façon à déterminer si l’intéressé doit continuer de figurer sur la Liste. En témoigne, à cet égard, le fait que le Conseil de sécurité ait indiqué dans la résolution 1735 (2006) que la fin de « toute association » avec des personnes visées était un facteur qui peut être pris en considération aux fins de la radiation. De même, la référence dans la résolution 1989 (2011) aux demandes tendant à ce que soit radié de la Liste des sanctions contre Al-Qaida « le nom des membres d’Al-Qaida ou d’associés d’Al-Qaida qui ne rempliraient plus les critères établis » (2) va dans le sens d’un examen des circonstances qui ont changé depuis l’inscription initiale sur la Liste. En outre, le Conseil de sécurité a clairement chargé le Médiateur d’analyser toutes les informations dont il dispose (3). En l’absence de restrictions, en particulier d’ordre temporel, il est évident que l’évaluation devrait porter sur tous les renseignements pertinents, qu’ils aient fondé la décision initiale ou non.
Dans le même temps, il est évident que toute évaluation de l’ensemble des informations à l’heure actuelle consistera notamment à examiner le contexte historique de l’inscription et en particulier les circonstances qui ont entouré la désignation initiale. Il est aussi évident que pour réaliser une analyse complète, l’absence d’informations récentes n’est pas un facteur déterminant. C’est simplement un facteur qui doit être apprécié et évalué en fonction des circonstances propres à chaque cas.
En conclusion, le Médiateur ayant pour rôle d’aider le Comité à prendre sa décision, l’analyse effectuée et les observations présentées devraient porter substantiellement sur la question à laquelle le Comité doit répondre, à savoir si la personne ou entité continue de remplir les critères établis pour l’inscription sur la Liste des sanctions contre l'EIIL (Daech) et Al-Qaida. Pour ce faire, à mon avis, l’analyse et les observations du Médiateur, ainsi que les principaux arguments avancés et la recommandation du Médiateur, devraient aborder, selon la norme définie, la question de savoir si aujourd’hui l’inscription de la personne ou entité se justifie sur la base des informations disponibles maintenant.
Norme
Pour que le Médiateur puisse présenter une analyse et des observations cohérentes, il convient d’apprécier les informations rassemblées et le raisonnement qui leur est appliqué sur la base d’une norme constante. Cette norme doit être adaptée au contexte unique des décisions prises par un comité agissant sur instruction expresse du Conseil de sécurité. Elle doit tenir compte du cadre purement international, le critère utilisé ne pouvant reposer sur les préceptes d’un système ou d’une tradition juridiques particuliers. Pour arriver à établir une norme à appliquer par le Médiateur, je me suis intéressé au droit et à la jurisprudence appliqués aux niveaux national et régional, en particulier dans le contexte du gel des avoirs et d’autres restrictions au titre des régimes de lutte contre le terrorisme (4). Cette recherche a inspiré l’élaboration d’un critère approprié dans le contexte du régime des sanctions contre l'EIIL (Daech) et Al-Qaida.
La norme doit également refléter l’intention du Conseil de sécurité quant à l’objectif des sanctions, à savoir qu’il s’agit de mesures préventives qui ne reposent pas sur les normes pénales établies dans le droit interne. (5) Dans le même temps, elles doivent avoir assez de poids quant au fond pour étayer les restrictions sérieuses que les sanctions imposent aux personnes et entités.
À cet égard, il est évident que la norme applicable dans les procédures pénales aux niveaux national, régional ou international n’est pas adaptée à l’évaluation des informations et des circonstances liées à l’inscription sur la Liste de personnes ou d’entités par le Comité. Les sanctions n’ont pas pour vocation de punir un comportement criminel. Les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité montrent plutôt qu’elles ont un double objectif : d’une part, empêcher l'EIIL (Daech) et Al-Qaida d’avoir accès à des ressources de façon à entraver, annihiler, isoler et éliminer la menace terroriste qu’il représente et, d’autre part, encourager un changement de comportement de la part des membres de ce groupe ou des « personnes associées » à ce groupe. Dans ces circonstances, les normes suivies pour établir la culpabilité ou l’innocence en matière pénale sont manifestement différentes et visent un tout autre objectif que les sanctions.
Il n’empêche que les sanctions découlant de l’inscription sur la Liste des sanctions contre l'EIIL (Daech) et Al-Qaida revêtent une grande importance. Lorsqu’elles sont appliquées à l’échelle internationale, elles ont une incidence directe et considérable sur les droits et libertés des personnes et entités concernées. De plus, elles ont une durée indéterminée, sans date précise pour y mettre fin. Par conséquent, les informations à partir desquelles les sanctions sont appliquées doivent être étayées et fiables. De même, on ne peut dans ce contexte se fonder sur de simples « soupçons » ou déclarations sans examiner les informations sur lesquelles ils reposent ou sans en évaluer la crédibilité.
Enfin, la norme doit tenir compte du large éventail des circonstances et des types d’informations concernant chaque cas, en particulier vu le caractère international du processus d’inscription sur la Liste.
Compte tenu de la nécessité d’établir un équilibre entre ces facteurs, à mon avis, la norme applicable à l’analyse, aux observations et à la recommandation du Médiateur devrait être d’apprécier s’il existe suffisamment d’informations pour fournir un motif raisonnable et crédible pour l’inscription sur la Liste.
Le critère des « informations suffisantes » offre la souplesse nécessaire pour évaluer les différents types d’informations provenant de différentes sources, quantitativement, qualitativement et sur le fond. Le critère de « motif raisonnable et crédible » garantit que l’ensemble des circonstances offre une base rationnelle pour l’inscription, qui soit assez fiable pour justifier l’imposition des sanctions. Ces facteurs – informations suffisantes, motif raisonnable et crédibilité – s’accompagnent aussi de critères appropriés pour analyser, autant que possible, les informations sous-jacentes et le raisonnement qui leur est appliqué en vue de l’inscription. À mon avis, il s’agit d’une norme qui établit un seuil plus bas correspondant à des mesures préventives mais qui fixe un niveau suffisant de protection des droits des personnes et entités dans ce contexte.
(1) « Décide également que, pour apprécier l’opportunité de rayer des noms de la Liste des sanctions contre Al-Qaida, le Comité pourra, notamment, rechercher […] » (surligné par l’auteur).
(2) Paragraphe 30 de la résolution 1989 (2011)
(3) Paragraphe 7 (c) de l’annexe II de la résolution 1989 (2011), qui se lit en partie comme suit : « […] à partir de l’analyse de toutes les informations dont il dispose […] »
(4) Plusieurs États ont recours à leur procédure pénale normale ou à d’autres procédures judiciaires pour geler les avoirs des terroristes et utilisent donc les normes applicables à l’ouverture d’une enquête criminelle ou de poursuites ou à la demande d’un mandat judiciaire, par exemple lorsqu’il y a des « preuves suffisantes » ou une « forte suspicion ». Dans certaines juridictions de common law, pour désigner des entités terroristes, on établit de « bonnes raisons ou motifs de croire ou soupçonner » que l’intéressé a commis des actes ou activités terroristes ou y a participé. Le Groupe d’action financière recommande les options de rechange aux « bonnes raisons ou motifs de croire ou soupçonner », comme c’est le cas des Dispositions législatives types du Commonwealth sur les mesures antiterroristes (bonnes raisons ou motifs de croire ou soupçonner). Dans une version réaménagée de common law fort intéressante, la législation permettant de désigner des groupes terroristes exige une « justification suffisante » pour procéder à une inscription sur la liste pour association illégale. L’Union européenne utilise une formulation différente : le Conseil inscrit une personne sur la liste lorsqu’elle dispose d’informations précises ou autres indiquant qu’une décision a été prise par une autorité compétente d’un État Membre sur la base de « preuves ou indices sérieux et crédibles ». Dans un contexte différent, l’article 1F de la Convention relative aux réfugiés dispose que la protection peut être refusée à une personne lorsqu’il y a des « raisons valables de considérer » qu’elle a commis un crime international.